商业银行拓展地方政府融资平台业务的前景与策略

［收稿日期］2010年3月9日［课题组简介］课题组成员：詹向阳、樊志刚、王祺、罗煜；课题执笔人：罗煜、王祺（北京，100036），E-mail：[e-mail]。商业银行拓展地方政府融资平台业务的前景与策略中国工商银行城市金融研究所课题组［摘要］商业银行发展政府融资平台业务，能够通过放贷获得经济收益，提高市场份额，密切银政关系，提升市场美誉度。但地方政府融资平台可能给商业银行带来责任主体模糊、杠杆率偏高、偿付风险、流动性风险、项目合规风险和政策性风险等风险；在金融体系层面，融资平台贷款信用承诺实际上是商业银行的自我授信。如果风险控制不当，政府债务风险、房地产开发企业债务风险等有可能集中于商业银行，使后者成为风险集聚的洼地。发展融资平台业务，应合理利用资产证券化，严格授信制度，采用银团贷款，加强财务监督，以及探索投资市政债和利用直投方式灵活介入项目等。［关键词］商业银行；地方政府融资平台；地方政府融资平台贷款；财政担保；金融风险［文章编号］1009-9190（2010）05-0005-06［中图分类号］F832.2［文献标志码］A金融论坛2010年第5期（总第173期）为尽快摆脱全球金融危机阴霾，促进经济企稳回升，我国于2008年末提出了“4万亿”投资的振兴规划，按照计划，4万亿的投资中，中央财政将承担其中的1.18万亿元，而剩余的2.82万亿元则需要由地方财政来承担。根据国家发改委测算，2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元人民币，而靠地方政府自身仅能提供一半左右的资金，资金缺口近3000亿元（赵蕊，2009）。在这种背景下，“地方政府融资平台”日渐突起，在刺激计划的实施中发挥了关键作用，也引起了广泛的关注和议论。近期有关地方政府融资平台的论文著述颇多，观点对策也各见睿智，且多从国家政策层面讨论其规范和管理。本文偏重于从该平台运作的特征和其与银行的深度联系方面，阐释银行应如何认识其中存在的风险与机遇，更好地拓展对地方政府融资平台的业务。一、“地方政府融资平台”的定义、特点和发展现状关于“地方政府融资平台”的定义，国内存在多种表述。中国人民银行文件①、中国银行董事长肖钢（2009）、中国工商银行首席风险官魏国雄（2009）和国务院发展研究中心研究员巴曙松（2009）的定义是具有代表性的几个表述。本文将“地方政府融资平台”定义为：由各级地方政府主导发起，通过一定的注资方式，依法成立的用于为当地公共设施建设项目融资的企业或事业法人，并以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为其还款来源，以政府信用作为最终担保（可能是显性也可能是隐性担保）。实际上，“地方政府融资平台”并非新生事物，但在近几年才进入高速发展时期，并表现出以下特点：一是层次增多，银行信贷成为融资主渠道。原先政府融资平台多集中于省级政府，2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向下移动，由省级政府向地市级、区县级移动，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。目前，全国的政府融资平台基本上仍以银行信贷作为最主要的资金来源。2008年年初，全国各级地方政府融资平台的负债总计仅为1万多亿元，而到2009年年末，全国各级政府融资平台有8000多家②，融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元③。二是在资本金、担保等运作方式上进行了一系列的创新。以重庆为例，为了充实8个融资平台的资本金，重①参见《21世纪经济报道》2010年1月14日《多家银行下发“限贷令”》一文中的转述。②参见《国务院发展研究中心调研报告（择要）》2009年专刊78～83期。③中金公司研究报告预测数据，参见=rss。5金融论坛2010年第5期（总第173期）庆采取了“五大注入”措施：一是国债注入；二是规费注入；三是土地集团收益权注入；四是存量资产注入；五是税收返还。无论是哪一级平台融资，财政担保都是最核心的。省级政府财政来源相对充足，但作为区县级以下的，提供资本金的方式着实有限，政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外，部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函，以财政收入为担保，多数贷款采取由同样具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证。三是平台资金投向特殊且难以监控。政府融资平台作为各级政府融资统借统还的承贷主体，贷款主体背景的特殊使得资金去向也有别于普通贷款，体现出行政性、政策性和公益性等用途。而从银行信贷的角度看，此类贷款一般额度大，动辄几亿元、十几亿元甚至几十亿元；资金去向往往由融资平台再分配，银行难以确定跟踪；贷款期限长，最长超过25年，跨越几届政府任期（魏国雄，2009）。四是还款来源不确定和银行收贷管理被动。因为政府融资平台所支持的项目多数靠自身经营难以偿付贷款，从长期来看，需要地方财政多渠道筹集资金来弥补，目前主要依赖土地出让金。而从短期看，政府融资平台的资金周转，主要依靠在不同银行之间借新还旧。由于还款来源不确定，贷款期限又跨越几届政府任期，给银行收贷管理带来很大的被动性。五是融资平台出现了调整变化的新趋势。基于上述政府融资平台的特点，监管部门和大型商业银行已经意识到现有模式可能存在的问题，采取了限制性的对策。在这种形势下，政府融资平台出现了两个趋势性的变化，即“战略控股”方式和“金融控股”方式（赵蕊，2009）。二、地方政府融资平台发展中的商业银行机遇在经济下行的背景下，商业银行，特别是国有控股商业银行，参与政府平台融资项目，支持“保八”目标迎合了政府的意愿。但商业银行开展融资平台贷款，并非完全出于政策因素，在很大程度上，政府融资平台的发展给商业银行自身也带来重要的战略机遇。（一）融资平台发展改善了宏观金融环境一是树立了信心。中央政府的经济刺激计划，通过各地方政府的融资平台迅速及时地扩大对基础设施和重点项目的投资建设，使下行的经济走势较快地得到了遏止，提升了市场对战胜这场危机的信心。在经济走向良性循环的情况下，商业银行的经营业绩和风险也将趋于一个理想的水平。二是拉动了内需。国际金融危机爆发后，外部需求萎缩，中国出口受到剧烈冲击，大量出口加工企业陷入困境，提升内需至关重要。地方政府利用融资平台迅速启动了大规模投资，使一些因外需减少而减产、停产的企业有了新的订单，将外需转化为内需，使企业的过剩生产能力得到利用，保证了国内就业不受严重影响，保持了社会经济生活的正常运行。2009年，全国金融机构发放的贷款中有近20%投向了各级地方政府的融资平台公司，还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。三是改善了民生。本轮经济刺激计划的实施加速了各级地方政府推进城乡基础设施建设的步伐。地方政府融资平台作为一种制度创新形式，在短期内有效地解决了长期困扰地方政府的资金缺口问题。借助金融机制的创新，民生工程得以建设，这将有助于提高百姓生活质量，创造新的消费需求。居民生活质量和消费需求的提升有利于商业银行业务的拓展和深化。（二）融资平台发展为商业银行创造商机1.通过放贷获得经济收益。融资平台支持的项目，部分有可观的收入来源，例如政府特许经营的项目；即便不是，对于政府融资平台的贷款也是银行在不同信贷领域权衡中的较优选择。因为相对于其他不熟悉的信贷领域，地方政府以财政担保的还款承诺仍具有较强的诱惑力，银行更愿意相信政府平台贷款能够创造较为稳定的经济收益。2.扩大业务规模，争夺市场份额。由于当前国内信贷业务具有的较高收益能力以及国内商业银行经营转型仍处于起步阶段，因此各商业银行对于信贷市场的争夺非常激烈，信贷市场占比仍是衡量商业银行经营地位的核心指标之一。在中央适度宽松货币政策背景下，商业银行自然不能错过通过扩大信贷投放改变竞争地位的机遇。政府融资平台一方面具有政府信用背景，另一方面，融资平台涉及的工程中不少是地方的重点项目和6投资热点，所以加大对政府主导的融资平台贷款就成为银行必然的选择。3.密切银政关系，铺垫未来商机。地方政府不仅掌控了政策规则的制定权，掌握了大量的地方经济资源，也具有很强的资源配置权，对于商业银行而言，与地方政府的关系如何直接决定其在当地的业务发展前景。在本轮振兴计划中，地方政府雄心勃勃地扩大公共建设投资，对银行信贷有迫切的需求。如果银行刻意回避，可能就会失去与地方政府建立巩固关系、深化合作的机会；如果适度参与政府融资平台贷款，并以信贷为契机，深化在投行、结算、资产管理等业务领域的合作，有可能给银行带来很大的商机。4.彰显社会责任，赢得市场美誉。商业银行参与政府融资平台贷款本质上是商业行为，但同时还表现出一定的公益性。由于政府平台融资去向很多都是市政基础设施建设等民生工程，从宣传上讲，该项贷款既为促进经济企稳回升做贡献，又体现了商业银行的社会责任。在和地方政府的互动合作中，商业银行能够赢得地方政府的褒奖和宣扬，项目自身也发挥了间接的广告效应，是赢得市场美誉不可忽视的途径。三、地方政府融资平台存在的金融风险（一）可能对商业银行经营产生影响的风险因素分析1.责任主体模糊。各类政府融资平台，基本上都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，名为独立法人，实为政府附属单位。因为有财政的担保，银行对政府融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断，但是由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力，既无法做到对借款人客户评级，更不可能实现对具体贷款的债项评级。2.杠杆率偏高。地方政府融资平台的杠杆率普遍较高。由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确约束，一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，把还贷负担转给了后几届政府。地方政府也可能利用银行的信息不对称，最大限度利用杠杆，把平台的信贷资金转化为子公司的项目资本金，以便进一步吸纳债务融资。3.偿付风险。地方政府融资平台的偿还能力是最主要的风险关注点，原因是资金部分投向于低盈利或非盈利性的公共设施，政府财政能力以及财政收益的稳定性决定了这些项目能否如期还款。尤其是经济欠发达地区政府将面对较重的负担。不排除在缺乏还款能力的情况下通过借新还旧、展期等办法来缓解还贷压力，或者干脆“不说不还，但是一直无限拖延”，长期占用银行资金。4.流动性风险。地方政府融资平台贷款几乎全是长期贷款，其中主要原因是大部分项目是城市基建项目，建设周期和资金回笼期很长。相比较银行存款等资金来源的短期化趋势，信贷结构长期化让商业银行面对很大的流动性风险。5.项目合规风险。首先，地方政府融资平台的设立运作缺乏约束。如把一笔资金当做几个公司的注册资金、几个项目的资本金，或将银行贷款挪来充作资本金，或注入没有经济收益的实物资产充当资本金。在这种情况下，由于公司设立的门槛、条件很低，其运行也缺乏有效的约束，这使得一些地方的政府融资平台从开始的一两个，随后就越建越多，十几个甚至更多的融资平台相继设立。其次，贷款银行很难获取全面的信息。政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，使银行难以全面了解当地财政收支的一些重要信息。银行往往只能凭借一些不完整的资料来做评价。正是由于信息不对称，银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金是从何而来，有时甚至要跟踪了解本行贷款的真实用途都比较困难。6.政策性风险。国家宏观政策的变化、地方换届带来的政策更迭也可能扩大平台风险。由于平台贷款期限普遍较长，可能跨越几届政府任期，其间国家相关政策、地方政府领导班子的经济发展思路和政策都可能发生变化，可能出现经历多次换届后，新一届地方政府不愿意为“旧账”买单的情况。特别是地方政府融资平台企业与地方政府形式上的相对独立，为地方政府相机做出符合法规规定的“实质上”的独立提供了类似于“放弃期权”的灵活性，使银行面对着较为突出的政策环境不确定的风险隐患。不同层次银行所承受的地方政府融资平台风险也有所不同，大型国有商业银行和全国性股份制商业银行风险控制体系相对完善，与地方政府的