民营资本进入土地一级开发的机制研究

民营资本进入土地一级开发的机制研究基础设施融资部李闯【摘要】随着我国城市化进程的加快，土地一级开发市场的规模不断扩大。同时政府不断鼓励非公资本进入市政建设市场，这就为民营资本投资土地一级开发创造了机会。本文主要是基于解决政府融资压力，提高土地一级开发效率的考虑，对民营资本进入土地一级开发市场的必要性和制度设计进行了阐述。【正文】【3798字】随着国务院“19号文”的出台，国家对地方融资平台债务的清理力度也不断增加。地方政府再想通过平台为市政项目融资，包括为土地一级开发融资，已经比较困难。而且土地一级开发具有资金投入大，占用时间长的特点。因此目前土地一级开发的资金缺口非常大。加之现在房地产调控政策那么严厉，土地交易市场并不乐观。所以仅仅靠地方政府自身的财力，或融资平台的能力已远远不能满足土地一级开发市场的需求，必须考虑引入其他资本。一、土地一级开发模式分析土地一级开发模式归根结底就是开发主体的问题，即开发主体在一级开发中处于什么位置。是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。（1）政府主导型模式这种开发模式最典型的特点就是，政府是土地一级开发的主体，政府委托其所属机构进行土地一级开发。土地一级开发与土地储备密切相关，政府一般都会有下属的土地储备机构，这些机构拥有土地一级开发和储备的权利。开发完成的土地通过土地交易中心进行“招拍挂”出让。这种模式最典型的代表就是重庆市和广州市。政府或土地收储机构金融机构土地一级开发收储二级开发企业出让收回资金筹资还款图1政府主导型开发模式政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或国有股本）进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。（2）完全市场化模式这种模式下，政府完全退居二线，对土地的一级开发和上市交易都不再干涉，完全由市场行为来调节。政府通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益，土地开发企业则通过与二级开发商的转让协议保证其开发利益。但该模式不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低。图2完全市场化模式（3）政府主导和市场化运作相结合型模式在这种模式中，政府主要“抓两头”，即控制土地的储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。土地一级开发企业金融机构土地一级开发收储二级开发企业出让收回资金筹资还款政府或土地收储机构出让协议图3政府主导和市场化相结合模式土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具有开发资质的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势。通过对比分析我们可以发现，第一种模式有利于政府控制土地一级市场，但对政府自身的财政实力和融资能力要求较高，这正是政府亟待解决的问题；第二种模式虽然可以缓解政府的资金压力，但不利于政府对土地供应的控制；第三种模式是前两种模式的中和，他即解决了政府的资金问题，同时也不会让政府失去对土地市场的控制。二、土地一级开发面临的难题（1）土地一级开发的资金困难土地一级开发的资金困难主要体现在以下两个方面：1）一级开发资金需求量大，少则几千万，多则几个亿，甚至几十亿，依靠自有的资金开发几乎是不可能的；2）资金周转速度慢，周期长，大量资金长期占用，难以在短期内通过提高周转速度来缓解资金压力。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键。目前地方政府的财力有限，而且在目前的政策环境下还不允许地方政府发债。同时，地方政府还面临着严重的债务压力。因此，为土地一级开发寻求新的融资渠道是目前最迫切的任务。另外，目前国家又不断加大对融资平台的清理力度，平台的融资难度也在加大。因此，通过平台为土地一级开发筹措资金已经受到限制。（2）政策风险相比较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定，土地一级开发的政策并不明晰，诸多操作很不规范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。随着土地管理制度的改革和发展，国家对土地一级开发的政策越来越一级开发企业金融机构土地一级开发收储二级开发企业出让收回资金筹资还款政府或土地收储机构委托支付委托金完善，在政策完善过程中，存在对现有土地一级开发模式进一步完善或调整的可能与风险。虽然现在国家鼓励非公经济进入法律未禁入的行业和领域，但具体的实施措施还不够健全。特别是在地方政府层面，针对土地一级开发市场还没形成一套健全的、具有指导性的措施意见。这既不利于政府的监管，也不利于吸引社会资本进入土地一级开发市场。（3）市场风险相对于二级开发，土地一级开发的周期一般较长。由于宏观经济形势、楼市调控政策的变化，往往会对土地市场景气程度有一定影响，从而可能引发土地分期和滚动开发的周期不完全确定、土地上市能否成交的风险。三、引入民营资本的必要性分析（1）民营资本实力雄厚我国经过30余年的改革开放，私营经济的实力逐步加强。《2011中国民间资本与房地产业发展研究报告》中提到民间资本的规模远远超过预期。该报告的数据显示，大概山西1万多亿，温州5000多亿，鄂尔多斯2000多亿。这些资本的形成主要得益于三个重要要素：民营经济快速发展、要素市场的建立与扩张、能源资源类价格不断上涨。雄厚的资本实力正是土地一级开发所必须的条件。（2）民营资本运作效率较高民营经济是独立法人，产权清晰，具有良好的激励机制和约束机制，对待投资能够充分论证，理性经营，是良好的市场主体。并且，民营力量的注入，私营部门和公共部门共同合作，可以进行优势互补，各自在自己最擅长的领域发挥作用，达到效益最大化、风险的合理分担。并随着政府部门与民营部门的长期合作，提升私营供应者与政府之间的信任水平，不仅在土地一级开发市场，而且在其他领域也可建立一条可持续发展之路。（3）民营资本需要寻找新的投资渠道民营资本进入土地一级开发市场，可以充分盘活我国的社会资本，促进经济发展，形成良性循环模式。民营资本参与土地一级开发不仅缓解了政府财政预算压力，也解决了政府、群众、私营投资者三者受益不均衡的矛盾，使得三者都会从中受益，不仅实现了双赢，更是达到了“三赢”。民营资本参与进来，不仅带来了资本，还带来了先进的技术及管理经验。四、引入民营资本的制度设计（1）土地一级开发的流程土地一级开发，即由政府委托企业按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标等要求，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再进行有偿出让或转让的过程（如图4）。项目提出初步确定确定项目实施主体一级开发组织实施一级开发验收审核收购储备入市交易项目提出实施方案编制专家评审会政府联席会招标确定实施主体授权确定实施主体规划意见书交评环评用地预审征地农转用房屋拆迁市政建设现场验收签订验收报告现场验收收购储备入市交易图4土地一级开发流程图在土地一级开发的流程中，我们需要重点关注的是“确定项目实施主体”。这是确定开发模式的关键。前面提到了三种开发模式，本文将就引入民营资本这一模式进行研究。（2）引入民营资本的标准根据前文分析，笔者认为进入土地一级开发市场的民营资本应符合以下条件：1）雄厚的资金实力；2）具备土地一级开发的资质；3）先进的管理经验；4）要有一定的政策敏感性，特别是对国土资源政策、信贷政策等。（3）监管制度设计土地一级开发涉及政府、企业、群众三方主体的利益，特别是需要进行拆迁补偿时，土地一级开发更是一个敏感性话题。因此，政府应对整个一级开发过程进行严格监管，确保各方权益不受侵害。首先，筛选开发主体的监管。政府在制定相关监管措施时应从两方面入手：一是适应民营资本的逐利性特征，按照市场化机制运作；二是兼顾社会效益，保证政府和群众利益。其次，开发过程合规性监管。主要监管内容包括：1）开发商是否严格按照规划意见书实施，是否符合土地、环保、交通等政策；2）涉及拆迁补偿的是否严格按照补偿标准进行；3）监管项目的财务状况，这主要是为下一步的利益分成打基础。（4）分成机制设计分成机制也就是开发商的盈利模式，这是开发商最关心的问题。只有合理的盈利模式才能有利于引进民营资本。从本质上讲，引入民营资本进行土地一级开发，也是政府的一种融资方式。既然是融资，就要有一定的成本支出。目前，土地一级开发的盈利模式主要有：1）管理费模式；2）利润分成模式；3）土地补偿模式。各模式的优缺点如表1。表1盈利模式对比表盈利模式优点缺点管理费模式对政府：保证土地溢价收入都归政府。对开发主体：能够保证自己最低收益。对政府：如果土地出让没有溢价，或溢价很少，可能会出现亏损；不利于激发开发主体控制成本。对开发主体：无法分享土地溢价收益。利润分成模式对政府：在土地溢价较少时对政府比较有利，有利于激发开发主体控制成本的积极性。对开发主体：可以分享土地溢价收益，有利于激发成本控制意识。对政府：如果土地溢价过多，支付成本相对较高。对开发主体：如果土地无溢价或溢价很少，收益很少，或亏损。土地补偿模式对政府：土地溢价全部归自己所有，没有现金流出。对开发主体：对于需要进行二级开发的主体比较有利。对政府：可能会造成优质土地资源流失。对开发主体：需要承担土地市场的风险，而且资金压力也会很大。根据上述三种模式的对比分析，从保证开发主体最低收益，激发开发主体成本控制意识的角度出发，笔者认为实行“固定收益+溢价分成”的模式是比较合理的土地一级开发模式。这种模式更有利于吸引民营资本进入土地一级开发市场。同时，也可灵活运用“现金支付+土地补偿”的模式，一方面可以减少政府的现金支付，另一方面也可以增加对二级开发企业的吸引力度。