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1國家金融安定基金操作績效評估之研究謝忠志第一章緒論一九九七年七月，亞洲國家爆發一連串的金融風暴，對亞洲各國的經濟產業造成相當大的衝擊，讓各國飽嚐金融動亂之苦，為防範類似事件再度發生，間接促使我國政府醞釀成立一個常態性的金融穩定機制--「國家金融安定基金」，來確保台灣整體經濟市場的穩定、維繫國家經濟安全。為了讓國家安定基金能夠發揮具體的功能，有關基金財源、組織型態、運作方向與權責劃分，都必須妥善規劃並明確定位，才能提高國家安定基金的合理性，也才能在金融市場發生動亂時，足以發揮真正的安定力量。國家安定基金的作用主要是運用在緊急狀況時，亦即是當國家面臨緊急危難時，國家安定基金必須具有維繫證券與金融市場穩定的功能，以確保國家整體經濟體系不致受到嚴重的傷害。因此研議成立國家安定基金，用來相較於過去台灣股市出現暴跌時，政府單位所成立的穩定股市基金，兩者並不完全相同。以一九九六年中共對臺試射飛彈為例，當時在股市穩定基金進場護盤後，的確發揮了效果；至於去年底至今年初，台股因地雷股效應而暴跌，當時的股市穩定基金進場，即無法發揮護盤的效果。所以無論各國是以那一種型態設立基金，基本上，造成股市重挫的原因，必須是屬於非經濟因素時，基金投入股市才能夠發揮效用；如果，造成股市重挫的原因是屬於經濟因素，那麼就算把基金投入股市，也不見得能夠發揮效用。國家安定基金在平常時期應是備而不用，當國家遭遇動亂事件時，再結合總額達二至三千億元規模的四大基金進場，以全力穩定國家金融市場。然而，依目前觀之，國安基金的用途主要集中在證券市場，想藉由國安基金來穩定股市，對整個投資的市場生態來說，是相當不利的；若投資人缺少風險意識，甚至會造成反效果，對整個市場的運作來說絕對是負面的。第一節研究動機與目的2一、研究動機行政部門最近公布國安基金及政府四大基金（即「勞工保險基金」、「勞工退休基金」及「公教人員退休撫恤基金」、「郵政儲金基金」）進出股市的概況：到民國九十一年十二月底止，國安基金的帳面虧損為四百零一億元(於民國九十年九月底時，帳面虧損更高達七百六十八億元的最高點)；四大基金共計投入股市逾4400億元，上半年其帳面損失：郵政儲金為650億元、勞保370億元、勞退230億元、退輔基金350億元，四大基金帳面虧損估計共約為1600億元（中央日報，民國90.10.11）。國安基金及四大基金之未實現股票跌價損失已逾二千億元，平均損失率高達百分之卅五，此將使得國庫負擔加重，而且可能排擠明年度預算之公共投資支出，對於經濟有不利之長遠影響。政府基金操作失利，雖有其結構性成因待檢討，但更值得關注的是：這些做為社會安定基石的中長期基金，是否會因虧損累累，進而危及社會安全網的運作？自政黨輪替以來即背負穩定股市重任的國安基金及四大基金，前一波在股市的資金還末完全解套，又投入新的資金，自民國九十一年度下半年以來，國內股市節節走低，在此情況下，政府基金是愈套愈多。這些中長期基金在運用時，除了投資報酬的收益性之外，也非常重視安全性及流動性。安全性是為了確保未來的支付需求都能兌現，因而不能為了追求高額的投資報酬，就忽略了可能全盤盡墨的損失風險；流動性則是為因應不確定何時出現的支付需求，於動用基金投資時，須注意能否即時將投資轉換為現金，而又不致產生太大的損失，這也是各基金的監理機構都會設定各類投資項目上限的主要原因。由此可知，政府基金絕非是政府護盤工具，在追求收益的同時，更須重視安全與穩定。相對於其總資產規模，國安基金及四大基金買賣股票的跌價損失，或許尚屬可承受範圍，更何況還有國庫全額承受虧損的保障；但問題的關鍵是：這些中長期基金的潛在負債是否有明確的精算？營運績效及監督機制有否發揮？因為，政府基金的虧損，就是社會保障的缺口，不只是全體納稅人貼補基金的損失而已，其對整體社會及經濟發展的衝擊甚鉅。對於政府基金鉅額的虧損壓力，政府必須立即撤除對這些中長期基金的政治干預，不能再盲目要求基金護盤，使其得以回歸專業運作；並應擴大政府基金的資金運用範圍，使各基金在低利率的環境下，能有更多的投資選擇，以分3散風險並增加安全性；更重要的是，政府相關部門須儘快精算基金的未來潛在負債，並估算現有基金的應變能力，俾即時採取必要的因應措施，使社會安全網得以穩定運作。二、研究目的民國八十九年元月十五日凌晨，立法院趕工通過國家金融安定基金設置及管理條例，企圖保障股匯市交易免受國內外重大事件衝擊，其設置的主要目的誠如條例第一條所稱：「為因應國內、外重大事件，以維持資本市場及其他金融市場穩定，確保國家安定」，用意雖然良善，但副作用及後遺症卻也很多及很大，主要有以下幾項：（一）牴觸自由經濟潮流，破壞市場機制：坦然言，環顧全球，類似台灣政經處境特殊者並不少，但從來沒有任何一個國家為了穩定資本市場而由政府出面設立常設護盤基金的。股市、匯市等公開集中交易市場，理應交由供需因素決定其價格，才能符合公平、公正原則，此乃經濟學基本常識，以人為的行政手段妄圖加以干預，實在是開自由經濟、市場機能的倒車。實際運作起來也不順暢，不僅進場容易干擾正常交易的進行，退場更是動輒得咎。（二）國安基金虧損竟然由國庫補貼：為了忠誠執行政治任務，國安基金在總統大選完畢，股價尚在八、九千點高檔，即為了政治理由入場護盤，慘遭嚴重套牢。除向金融機構舉債一千七百多億元用以購買股票外，帳面上更出現數百億元虧損，必須政府編列預算彌補，因為依據國安基金條例第十三條規定，如有虧損，由主管機關於次一年編列預算彌補。此種設計，相當可議。因為介入股市者通常屬於擁有資產者，但富人參與股市交易不但要政府設立護盤基金保障，護盤失敗時竟由全體納稅人分攤其損失，簡直就是劫貧濟富。（三）增添股市不公平交易陰影，打擊國家形象：台灣股市藏污納垢，向有吃人叢林之稱，世界經濟論壇等國際機構所製作的世界競爭力報告，即一再因為內線交易盛行等理由而認定台灣的股市交易不公。政府不但無能禁絕股市交易不公缺失，反而設計國安基金機制，讓有心者有機可乘。從最近朝野政黨、工商企業大老，不顧4社會指指點點，執意推荐某些形象不佳人士出任國安基金委員，以及已是上市公司董事，竟然不知利益迴避，仍然躍躍欲試出任國安基金委員，即可知參與國安基金計畫可以優先獲得消息，有利進出股市的傳聞不假。政府設計護盤機制，讓政壇大老、工商大戶藉機牟利，佔盡小老百姓便宜，台灣股市交易那有公平可言，台灣國際形象焉可不墜落於地。（四）股市護盤毫無可行性：三年操作不但徒勞無功，而且賠了夫人又折兵。以台灣股市每日交易總額通常高達一千餘億元，熱門時節更高達二千餘億元的股市規模而言，五千億元的國安基金有如蚍蜉撼樹、螳臂當車，怎麼可以期望發揮調節或穩定股市功能？三年實際運作下來，帳面虧損仍然高達四百零一億元。如果對抗國內外重大事件衝擊，穩定股市的功效確實發揮，基金發生虧損，仍然說得過去；問題是：面對外資賣壓，以及國內投資散戶的螞蟻搬象，國安基金根本招架無力，反而是落荒而逃、棄甲曳兵。此結果證明，任何以人為力量企圖違逆市場機制運作的嘗試將一敗塗地。（五）存在價值遭國人質疑：而經過三年來的實際運作，國安基金表現並不理想，存在價值更遭國人質疑。前財政部部長李庸三在立法院答詢時(2002/03/23)表示：行政院國家安定基金應朝廢除方向規畫，長期而言，國安基金沒有存在必要，將修訂國安基金設置管理條例納入「落日條款」，讓舉世獨有的政府護盤機制從歷史消失。吾人認為，利用落日條款讓國安基金限期廢除，的確是正確的政策規畫方向。經歷三年的不成功試驗，吾人很欣慰財政部長終於確認了國安基金沒有存在必要的事實，而願意朝廢除的方向規畫。吾人更希望，政府主管部門及國安基金委員能夠體認時代潮流及設置本基金的弊多於利，儘速研擬周延、妥當的「落日條款」及出清手中持股之機制(如ETF：ExchangeTradedFunds，即交易型基金)，讓國安基金的夢魘能順利終結，減少政府干預，回歸市場機制。第二節研究途徑與方法一、研究途徑5所謂研究途徑(Approach)，係指研究者對於研究對象的研究，欲從何層次為出發點、著眼點、入手處，以進行觀察、歸納、分類與分析。本研究思從政策績效評估為出發點，以經濟管制與市場干預為入手處，觀察其運作現況，就其執行成效及實證資料加以分析並做結論。二、研究方法所謂研究方法(Method)，一般係指用來蒐集與處理資料的手段以及其進行的程序。本文屬個案研究，採取的研究方法為非實驗性研究法(non-experimentalmethod)中之文件分析法(documentanalysis)。（朱浤源，1997）（一）財務分析：從本基金各季的資產負債表、損益表、餘絀等科目的趨勢圖當中，予以探討並說明其執行成效。（二）實證資料分析：包括立法院委員的質詢結果及監察院的審查糾正報告，予以整理、歸納並分析其結果。（三）深度訪談：藉由受訪談人的專業層面做諮詢，予以記錄、整理、歸納，就其妥適性作一探討，對護盤基金虧損日益擴大作一省思。第三節研究架構與限制一、研究架構：根據上節的說明，可以繪出下列的研究架構與步驟流程如下圖：確認研究動機與目的研究方法及限制理論與文獻探討運作現況趨勢分析實證資料分析深度訪談6結論與建議圖1-3-1研究架構流程圖《作者自繪》二、研究限制：（一）第一手即時資料之缺乏：在基金操作期間無法獲知操作標的物(股票)、時點或其投資組合；授權期間過後，基金出脫操作標的物(股票)之時點或組合亦難以得知。（二）對於受訪者陳述內容的真實性無法有效檢驗，僅乎做忠實記錄之呈現。（三）未採用問卷量化統計之描述分析，或亦為本文的研究限制之一。7第二章文獻探討與回顧第一節績效評估理論績效評估是管理控制的一項重要工作，在管理過程中，從規劃、執行，以至執行之後的控制皆須環環相扣，才能完成管理任務、達成目標。同樣地，政府機關施政亦應對於施政計劃之規劃、執行及執行之後的控制加以全程投入貫注、戮力而為，才能達成施政目標，達到預期的施政績效(蕭灌修，1994：15)。目前，在環境變遷快速與高度不確定性下，政府施政環境日益複雜，加以面對社會大眾亟欲改革與多元化之強烈需求下，政府施政的困境可謂接踵而至，是故如何提昇政府機關施政績效，滿足社會、民眾需求，已為當前政府施政的一項重大挑戰；再者，於提昇國家競爭力上，亦為一項重要施政課題。據此可知，績效評估在政府機關施政中，有其重要性與不可忽視的地位，也是我們需加以探討的主題。一、績效評估民主政治即民意政治，選民用其選票，選擇他認為「績效好」的政黨。因此，政府施政的成果，便成為選民抉擇的唯一標準。公共服務的最大癥結乃在於只重形式不重實質，亦即「只管投入，勿論產出」的心態，政府機關只重政策過程上合乎「法、理、情」的程序正當性，而忽略實質的政策績效究竟為何。平心而論，民眾對「政策結果」的滿意才是應加以深究的；換言之，追求績效是經營管理過程一個非常重要的策略，管理者及其他利害關係人都應評估一個機構或組織是否有令人滿意的績效。（一）績效評估的意義1、Nutley和Osborne(1994：122)指出：績效評估要考量組織整體的方案與利益，含括自時間及金錢角度的成本，須以能由其績效的提升作判定。2、孫本初（1997：58）謂：政府行政不同於一般的行政工作，在某種程度上不僅具有公共的特質，而且必須服膺於公眾的監督與需求。行政機關若能符合環境獲民眾的需求時，即是其存在或運作的基本憑藉。當前的績效評估多採由上而下程序，未在評估前作充分準備，對於各施8政相關之全盤施政事項與施政目標，仍然缺乏整體性之施政績效評估檢討，至今仍停留在行政系統內的一項評估檢討而已，對於行政系統之外的施政績效評估，仍然未予以納入辦理。所以施政缺失或實際社會環境變遷導致需求變化等未能滿足，仍然無法在績效評估上予以發掘、改正。（二）績效評估基準1、回應回應係指某項政策方案或計畫的執行結果滿足標的人口需求、偏好或期望價值的程度。某項政策也許符合效果或效果及公平、經濟等，但是，因為沒有能夠迅速而且充分的回應受此政策或計畫影響之標的人口的需求，所以最後仍然被評估為失敗的政策或計畫(吳定，1998：296)。回應也是一種「