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1挖潜规划建设用地指标的思考和建议昆明宁地科技有限公司王巧妮摘要：新一轮土地利用总体规划修编规划年限是2006年到2020年，正是实现我国到2020年全面建设小康社会目标的重要阶段，综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，工业化和城市化基本实现的时期，而规划指标与经济发展不相适应，国家下达给各地方的指标难以与经济发展的速度和规模相适应，本文就如何做好新一轮的土地利用总体规划修编工作，以有效的解决新一轮土地利用总体规划中规划建设用地指标难以满足经济社会发展需求的问题，平衡未来建设用地需求展开。关键词：土地利用总体规划置换三项整治弹性机制动态规划从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为云南省2006——2020年的经济社会发展找出发展的空间。从国务院办《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005]32号)的有关精神和要求中，可以预见到——通过新一轮土地利用总体规划修编希望国家下达大数量的规划建设用地指标是不切实际的。从国务院办在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是通过充分利用国家现有的政策，从实际挖掘潜力指标，控制用地规模，在新一轮土地利用总体规划中推行刚性和弹性规划机制的创新编制方法，以使规划建设用地指标满足社会经济的发展速度。2一、基本农田保护区内农村建设用地整理挂钩置换规划建设空间2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第(十)条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”经过分析和研究，我认为通过在规划修编中引入开展基本农田保护区内农村建设用地整理为耕地，同时置换出规划建设空间，在政策上是有依据的，在规划空间上是可能的。开展基本农田保护区内的农村建设用地整理挂钩，有以下几个方面的优势：（一）基本农田保护区在划定的时候，应该说已经充分地考虑了保护区内的耕地的农业生产条件，如沟渠基本配套等，这样，开展基本农田保护区内的农村建设用地整理挂钩时，可以充分利用已有的农业生产设施，整理挂钩的经济成本较小。（二）基本农田保护区内的建设用地本身就具有恢复耕地的面貌，大大降低社会动迁的杂项成本和工作难度。开展基本农田保护区内的农村建设用地整理挂钩，可以将基本农田保护区的耕地面积增加、质量得到提高，使基本农田保护区变为纯粹意义上的基本农田保护区；为各级国土资源管理部门的土地开发整理组织实施单位的业务工作的可持续发展奠定了基础，找到了一块可以开展整理工作的“后备资源”。3二、继续推进“三项整治”工作，盘活存量土地（一）“三项整治”工作主要是对工矿废弃地、空心村、砖瓦窑等实施工程措施、使其恢复为有一定利用功能的土地，盘活国有土地资源，以便资源的持续利用。“三项整治”是推进建设用地指标置换的试点工作，可以从实际挖掘一定的周转性建设用地指标。我省马龙县2009年3月对原石龙矿区废弃地300多亩的国有工矿废弃地进行整治、复垦，工程建设取得了一定的社会、经济、生态效益，对工矿废弃地进行整治，盘活了闲置的国有建设地资源，充分发挥了土地综合利用的社会功能。项目的实施将获得近300多亩的建设用地周转性指标，可以解决马龙县工业经济发展用地难的问题。虽然项目规模面积较小，但给我们转变资源利用方式提供了新的思路和方法，同时也为社会发展综合利用土地资源探索了一条优化配置的道路。有力的推动了2009年我省开展了许多三项整治的工作项目，获得相当多的建设用地周转性指标。“三项整治”工作不仅可以获得周转性的建设用地指标，而且土地经过整治后具有了耕作和水土保持的能力，为当地群众提供了新的耕地增加模式，有效的增加农民收入；把闲置多年的废弃地资源充分利用起来又可以改善生态环境。因此继续推行“三项整治”工作，可以有效的缓解下一轮规划建设用地指标与社会经济发展的矛盾。（二）对农村散乱、废弃、闲置的宅基地和集体建设用地进行整治。农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、4村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，从2009年开始统计上报该地区实际新增建设用地情况,尤其是批而未征、征而未用的闲置土地利用情况，积极盘活存量用地。三、推行弹性规划机制编制方法，增强规划编制的实践性为切实解决规划实施中可能面临的规划建设用地指标总量控制与社会经济发展相矛盾的现象，在新一轮土地利用总体规划编制过程中，本着既维护土地利用总体规划的严肃性，又以实事求是的态度，在规划编制和实施管理上进行积极的探索和实践，在保持规划一定刚性的前提下，必须留有适度的弹性空间，规划的弹性建议从以下几方面考虑：（一）预留规划机动指标，增强规划的可操作性从上一轮规划实施过程中可以看出，有相当一部分项目用地很难达到用地指标、用地类型和用地布局的全面统一，很可能在规划实施中某些建设项目在规划用地范围外选址建设，若此时没有规划指标，就不得不调规，这样不仅影响项目进度，还会增加开支。因此建议在新轮规划修编中，对当地土地利用情况经科学合理的测算后在规划编制过程中预留一定比例的机动指标，满足建设项目合理的用地需求。但是机动指标要制定一定的政策,以防止出现钻规划的空子，乱占滥用土地的现象出现。5（二）灵活调剂城、镇、村规划指标规划建设用地指标中城、镇、村建设用地规模控制指标可以在规划区域内的城镇村间互相调剂，此增彼减，中只要控制好城镇村总量即可，没有必要分别设置城市、建制镇、农村居民点的控制指标。城镇地面积若规划得大，则相应的农村居民点面积就要小，这样就促使地方进行农村居民点整理，以换取更多的城镇用地的指标。（三）规划布局留有弹性区域防止严格限定城镇发展规模的规划对城市发展和各项建设产生一定的制约。建议在规划编制过程中，应与城市规划相衔接，在坚持严格控制城市规模的同时，充分考虑城市发展的需求，规划图上的红线控制圈可略大于其数字控制规模，给予城市发展留有一定的弹性空间，提高规划的可操作性，保证建设用地的正常需求。弹性控制区是在其周边设置的一个用地弹性区域，主要是为编制规划时在用地项目估计上的偏差而导致城镇建设用地区局部调整而设置。在规划图上，根据当地城市发展方向，结合区位优势的变化分析和资源状况的评价，在建设用地区外勾绘出适合未来发展的城市地区域。由于弹性区域的划定是在建设项目的布局变化导致的城市用地范围变化的基础上所确定的，因此弹性区域的基本农田应该要全部调出，即其中的基本农田应该全部调为一般耕地。（四）建立动态的规划体系结合各地实际特点，分析GDP增加量、人口增长量等指标与土地6需求关系，并根据城市功能、产业结构、社会经济发展的趋势、土地利用现状等，建立科学合理的土地需求预测指标体系，预测土地需求建立动态规划。规划工作本身就是一个经常性和连续性的系统。在对社会经济发展作长期预测时，预测时间越长，内容越具体，其可靠性就越低。比如：上轮规划实施初期，用地指标充裕，不存在建设用地指标不够的问题，但是到规划实施中期，剩余用地指标就己非常紧张，甚至用完，规划弹性明显不足。因此本轮规划在时段上分解用地指标时，最好只确定最近的一个时间段内的用地指标。而且这个时间段最好与我国国民经济社会发展规划时段一致(5年)。在第一个时段过去之后，再根据上个时间段规划实施中土地利用情况(规模、程度和效益)以及国民经济发展情况来确定下一阶段的用地指标，这样就充分体显了规划的时效性和弹性。参考文献：⑴王万茂，韩桐魁。土地利用规划学，北京：中国农业出版社，2005⑵刘强等，土地利用总体规划修编思路探讨，内蒙古科技与经济，2009，2⑶谢钊、呼和。新一轮土地利用总体规划编制与实施的思考和建议，学术争鸣，北方经济，2006，10⑷青风，增强土地利用总体规划的弹性和可操作性，国土论坛，2005，9