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检察委员会的制度现状与完善一、检察委员会制度概述为最大限度发挥集体智慧的作用，在民主集中制原则下对检察业务中遇到的重大疑难复杂案件和其他重大事项进行讨论，确保检察决策的正确性，我国创设了检察委员会制度。它是中国特色检察制度的主要组成部分，也是我国检察改革的一项重要内容，符合法制现代化所要求的“法律运作和法律组织机构的现代化”[1]。现行检察委员会制度正式产生于新中国成立之初，是具有中国特色的检察制度的重要组成部分。从历史的角度考察，检察委员会的决策机制经历了从检察长制向民主集中制推演的历史过程。1949年12月制定的《最高人民检察署试行组织条例》规定，检察长是检察委员会的主席，检察委员会意见不一致时，检察长有最后的决定权，表明了检察长在检察委员会制度中的特殊地位。1954年的《人民检察院组织法》进一步扩大了检察长的权力，规定检察委员会在检察长领导下处理检察工作中的重大问题。1979年的《人民检察院组织法》总结了过去的历史教训，明确规定了检察委员会实行民主集中制。此后的有关组织法或组织条例，对检察委员会实行民主集中制都作了明确规定。1999年最高人民检察院发出的《关于改革和加强检察委员会工作的通知》以及2008年2月新修订通过的《检察委员会组织条例》(以下称《组织条例》)对检察委员会的决策机制作了更加具体的规定。如《组织条例》第11条规定“检察委员会实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则”、“检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席，才能召开；必须有全体组成人员过半数同意，才能作出决定”等。2009年10月，最高人民检察院出台《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对民主集中制的决策原则和决策程序再次作了强调和规范。二、现行检察委员会制度缺陷检察委员会的决策机制在历史演进中虽然取得了长足进步，但从制度层面及实践运作来看，检察委员会制度尤其决策机制仍然不尽完善。具体表现为决策机制仍带有较强的行政色彩、决策主体专业化不足以及责任机制缺失等。随着新修订的《组织条例》以及《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的施行，上述问题虽得到一定程度的改观，但尚未根本解决。第一，检察委员会的议事规则仍带有较浓厚的行政色彩。受检察机关行政领导体制和检察长负责制的影响，现行检察委员会制度的行政色彩仍十分浓厚。它们突出表现在两个方面，一方面检察长的行政权威可能影响甚至左右其他检察委员会成员的意见。一些基层检察院的实践表明，检察长可能违反议事规则有意或无意地先行表达出倾向性意见，或者在最后发表不同于大多数人的意见后再次征询其他委员的意见，其他委员基于检察长的行政权威可能临时改变主张或不再坚持自己的意见。另一方面是检察委员会议而未决的案件可能通过请示方式报上级审批，将司法断案演变为行政决策。《组织条例》规定，地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件或重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定。实践中，常出现基层院的请示案件可能经三级检察委员会研究进而严重影响办案期限的窘况，同时还为法外干扰、基层院推卸责任、上交矛盾开辟了渠道。第二，检察委员会某些组成人员专业化不足。现行检察委员会委员的构成模式和选任程序不尽科学合理，影响到检察委员会的议决质量和效率。《人民检察院组织法》及《组织条例》对检察委员会的组成以及委员任职条件的规定过于笼统和简略，委员任期、换届、资格、权利义务等都没有更详细的规定。由此导致实践中通常出现三种类型的问题：一是对检察委员会委员的选任机制不健全，委员资格偏重行政资历，人员素质参差不齐。二是专职委员的专业化程度不高。2006年，中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中提出各级检察机关可以设置2名左右的专职委员。实践中，有的检察机关忽视专业素养而将有限的名额用来解决即将退休的干部的职级待遇。三是委员的任期无限制，更新机制不健全。第三，决策原则缺乏司法特色。现行检察委员会决策机制在决策规则以及决定的执行力等方面缺乏司法特色，有的方面甚至存在弱化迹象。一是检察委员会实行的民主集中制并不完整，检察长与其他委员的权力地位不完全平等。如《人民检察院组织法》和《组织条例》都规定，检察长不同意多数委员的意见的，并不要求严格按照少数服从多数的原则作出决定，检察长在此享有其他委员不具备的报请上级人民检察院决定的权力。检察长可以通过这种特别程序来否定多数人的意见，这无疑是民主集中制原则的例外。二是检察长将重大问题可以报请同级人大常委会决定之规定同样弱化了检察委员会决策的司法属性。检察机关应当向同级人大负责并报告工作，但不能混淆立法与司法在宪法上的职能界分。三是赋予下级机关对上级检察委员会决定的复议权也是缺乏司法属性的表现。《组织条例》第15条规定，下级检察机关对上级检察委员会决定有不同意见的，可以提请上级检察委员会复议。复议复核属行政程序范畴，将该程序引入检察委员会的司法处断活动，无疑影响了检察委员会决定的严肃性和执行力。第四，检察委员会责任机制缺失。对于如何认定并追究检察委员会的执法过错责任，目前尚无明确规定。最高人民检察院出台的《检察人员执法过错责任追究条例》第12条对集体议决的执法过错责任承担仅有原则性的规定：人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。但这个规定具体到检察委员会应如何落实、如何认定并追究委员的执法过错责任尚不明确。检察委员会议决案件实行集体负责制，一旦出现执法过错往往因追究机制不健全而集体不负责。无责任则无制约，责任机制的缺失意味着决策机制的不完整，会严重影响决策主体的责任心和决策质量。总而言之，由于司法改革的整体理论贮备仍比较薄弱，致使司法改革包括检察改革仍面对重重矛盾和种种难题。如何改革现行的检察制度，是事关检察事业发展、事关司法改革本质命运、事关司法现代化进程的重大问题。我国现行的检察制度是新中国在政权建设和法制建设进程中的历史性选择，其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践经验，具有自身的强大优势和强大的生命力。三、关于完善我国检察委员会制度的一些设想最高人民检察院按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见精神，制定了《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》，提出要继续深化检察委员会制度改革，进一步提高检察委员会决策的质量和效率。检察委员会制度改革应当遵循司法规律，以民主、高效、权威为目标，重点改革议决方式，优化决策体系，兑现责任机制。第一，合理吸纳合议制，严格检察长的“集中”机制。检察委员会制度应借鉴吸纳审判合议制的合理内核，严格检察长的“集中”机制，以补强民主集中制原则，实现决策程序的正当化。检察委员会的议决机制要实现在票权上的平等性(检察长的票权可相对优于其他委员)，要适时引入合议制作为检察委员会的决策机制，使检察委员会议决案件更加符合司法活动的规律。第二，应建立检察委员会层级议决制度。要严格按照各级检察院的分工，对属于本级检察院分工范围内的决策事项，应该做出决策而不能再递交上级检察院决策。同时，对不属于本级检察院分工范围内的决策事项，即使是已经讨论并得出结果的，也应该层报上级院做决策。第三，要优化检察委员会人员组成结构，确保检察委员会议事质量。一是调整委员结构，注意员额配比适度，年龄结构合理。严格执行《检察改革三年实施意见》，真正把业务精、议事水平高的优秀检察官充实到检察委员会中来。二是严格委员的选任程序。选任程序可原则确定为民主推荐、检察长提名、报人大任命这一程序；明确委员的任职期限，原则上可与检察长任期协调一致，连任不超过两届。第四，要建立完善责任追究机制，强化检察委员会决策责任。决策意味着风险和责任。建立完善责任机制是强化检察委员会决策的司法属性和决策质量的重要保障。检察委员会决策要敢于兑现责任，但要建立科学的责任追究机制。可以研究适度将集体责任分解兑现到个人，在《检察人员执法过错责任追究条例》的基础上制定实施细则，明确检察委员会委员执法过错责任的认定、责任划分与追究程序，做到追究责任有依据。此外，还应对检察委员会委员进行绩效管理。委员每年年终都应当向检察委员会以及同级人大常委会述职；政工部门会同检察委员会办事机构对委员的履职情况如参会次数、发表意见的情况、纪律作风等进行汇总测评，报给人大作为考评依据，以此增强委员的决策责任心，提高决策质量。附：参考文献[1]公丕祥．法制现代化研究(第二卷)[M]．南京师范大学出版社。1996：80—81．