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控规发展趋势及问题研究主讲人：李江云北京.2009年9月案例分析理论发展研究技术发展研究典型问题剖析渊源反思现实困境规划出路发展趋势法制化科学管理现状内容和方法技术体系美国区划控规课程框架我国控规科学编制控规研讨内容一．缘起和本质二．现状和趋势三．困境和出路1.国外区划发展德国的区划普遍认为，区划起源于十九世纪末期的德国。1884年，德国在Altona率先实行区划，随后法兰克福（1891）、柏林（1892）、汉堡（1896）、纽纶堡（1902）、慕尼黑（1903）相继制订了土地分区管理条例。1909年，英国也有了区划。区划成为立法措施并得到普遍意义的发展是在1916年美国纽约提出第一部区划法之后。一、缘起和本质美国的区划法（Zoning）19世纪初，随着城市人口聚集，土地利用强度加大，为了在自己拥有的一片土地上获取最大的个人利益，无节制地滥用土地造成了城市区域的卫生条件下降，阳光和空气丧失，火灾危险增加以及城市面貌被破坏等恶果。为了城市的整体利益，政府需要有管理城市土地的权利，德国的分区管理方法被引入美国，并逐渐实践发展。在律师EdwardBassett等人建议下，纽约市议会及地方政府在1916年7月25日根据联邦宪法为保护民众的“健康、安全、福利和道德”，通过了“纽约市用地区划条例”，此管理规则是由早先的三种土地使用管理控制的方法——建筑物高度限制（1909年）、建筑物退缩（1912年）及使用控制（1915年）合并而成，并首次提出警察权（PolicePower）应用于土地使用的概念。这一法案的意义在于，首次通过法律的形式将私有土地纳入了城市规划控制的有序发展轨道。何谓区划Zoningisadeviceoflanduseregulationusedbylocalgovernmentsinmostdevelopedcountries.Thewordisderivedfromthepracticeofdesignatingpermittedusesoflandbasedonmappedzoneswhichseparateonesetoflandusesfromanother.Zoningmaybeuse-based(regulatingtheusestowhichlandmaybeput),oritmayregulatebuildingheight,lotcoverage,andsimilarcharacteristics,orsomecombinationofthese.——来自维基百科的定义摘录翻译：区划是大多数发达国家的地方政府用以管制土地用途的一种工具。它可以规范建筑高度、地块密度以及类似的属性，或者某种以上属性的综合。区划的精髓和要义初衷是保护即得利益,本质是对利益分配的认定与控制。其作用如下：通过减轻开发密度来改善居住条件；帮助市政府分布公用设施；限制开发的天际线改善防火、卫生条件和提高交通效率；稳定土地价格；将工业使用和居住使用分开，活在事实上隔离一切不希望的使用。核心价值观：大多数的实践中，区划依据不是公共利益准则，而是“保护已建立起来的地区社会经济特征的同一性，以便保持土地的价值，以防止外部低等阶层的闯入”。资料来源：尹稚，城市规划工作中的综合性土地利用规划研究[博士学位论文]，清华大学，1992.8区划法的重要价值区划法使社区可以利用它控制土地利用。因为它具有相当大的权利能够使社区达到预期的目的，而且不必付出任何费用。由于区划法对于土地利用类型、范围和密集程度做出了各种限制使得土地拥有者不能随心所欲地任意开发，土地不一定能够达到其最大的利用率，然而，也不必因为由此而引起的房地产价值的减少而付给房地产拥有者任何补偿费用。由此，区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。以公共利益的原因，可以限制土地的发展权力。区划的突出特点法制化区划法本质是一种地方法规，它是城市政府为了对城市土地开发进行控制而制订的条例。区划权建立在警察权力（policepower)基础上，对这种权利的裁决在法院手中，因此区划的实质是地方或国家层面上的法律过程。区划法颁布的一段时期，美国出现大量私人土地发展权与公共控制之间的争端，最终通过法庭按程序做出裁决而得到解决。程式化——公开程序和广泛的公众参与区划的修订和变动都通过公开程序，包含有法律援助的公众参与过程。TheWashingtonZoningCommission’sJuly28publichearingonaproposaltobuildaninnandresortat101WykehamRoaddrewmorethan50people.ApplicantMatthewKlauerspokeofhisplansfora54-roomresortwithrestaurant,spa,tenniscourtsandswimmingpoolonthe27-acresiteofaformerprivateschool.重要原则公共利益原则区划通过法律赋有的权利，以公共利益为出发限制约束土地发展权。在区划中，几乎每一个影响地价的重要变量都得到了严格的控制，而非控制视觉美感，视觉美感通过其它引导性手段来控制。公平性原则区划的另一精髓是“求同”原则，即在同一区位相邻地段的控制要求基本一致，甚至在其基础层面产权地块的划分上也基本保持一致，体现了公平性原则。区划的发展和变革初期的区划法只能保证建设出不太坏的城市，但不能保证建设出有特色和有魅力的城市。1961年，纽约对区划法进行了全面的修改，增设了城市设计导引原则和设计标准等新内容，增加了设计评审过程，使区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。在控制内容中增加了容积率（FloorAreaRatio简写FAR）、天空曝光面（SkyExposurePlane）、空地率（OpenSpaceRatio）等内容。另外，为克服早期传统区划技术控制缺乏弹性和适应性的弱点，出现了规划单元开发（PlannedUnitDevelopment）、奖励区划（IncentiveZoning）、开发权转让（DevelopmentRightsTransfer）等控制引导政策。右表资料来源：张苏梅、顾朝林，深圳法定图则的几点思考，城市规划，2000年第8期控制参数之——天空曝光面概念天空曝光面指的是建筑从一定高度开始的斜面，对于其斜率区划有严格的规定。它的出现是为了更好地提供采光和通风，特别是在中-高密度的地区。资料来源：纽约市政府网站区划的土地用途及控制通常的做法是，地方政府以法律的强制手段将城市的土地按级差的方法划分为商业设施区、公寓住宅区、别墅住宅区、轻工业区和重工业区，土地的价值也随之逐级降低。纽约区划法采取通则式规定的典型技术方法，将用地区划分得很细致并对应不同的指标规定。在其通则的规定下，用地的开发属性变更需要通过区划分类的变更。其区划用地分为三大区（Districts），即居住、商业、制造业区。其中居住区域（ResidencesDistricts）分为10中类（R1到R10），中类下还有小类。商业区分为8类（C1到C8）、制造业分为3类（M1到M3）。具体的分类基本上按照开发强度递增排列。用地分类和图示资料来源：纽约市政府网站曼哈顿区划索引图旧金山的法定图则2.我国控规的起源和方法演变控规伴随市场经济的产生而出现。其雏形首先出现在上海市：1982年上海市编制了虹桥开发区规划，是中国控制性详细规划的开河之作。该规划是在市府批准的驻沪领事馆集中建设区，根据外资建设的国际惯例要求，借鉴美国区划技术（zoning），编制了土地出让规划。规划对用地进行分区和土地细分，确定了每个地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标，受到外商的欢迎。规划打破了传统“摆房子”式的详细规划模式，以一套经过相关研究的明确的规划指标体系，以适应规划管理和市场经济条件下的土地出让行为。资料来源：城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.蔡震，《控规的发展趋势》，清华大学硕士论文，2004.上海虹桥新区详细规划——用地布局图3方面突出特点：1、用综合指标体系控制城市建设，更体现出规划工作对城市建设予以控制引导的本质；2、综合指标体系的确定中引入城市设计研究以期控制城市空间环境；3、区分了控制性指标和引导性指标。控规的发展——1986年的桂林中心区项目苏州桐芳巷改造规划（1987年）按现状——规划——管理进行三次分区，区分对待可开发用地和公共设施。汕头龙湖片区分区规划（1989年）适应市场经济的二级用地分类，提出土地使用兼容表，探索了工业街坊的土细分开发模式。步入成熟阶段温州旧城改造控制规划（1980年代末90年代初）几个相关课题研究：《上海市土地使用区划管理法规的研究》（上海市规划局；《控制性详细规划编制办法（建议稿）》（江苏省城乡规划设计研究院）温州旧城改造控制规划概况1988年开始，温州市在市政府的直接领导下，开展了旧城改造控制规划的编制。规划编制完成后经市人民政府审查通过，颁布实施。技术特点1、规划文本与地方法规体系相配套，具有法律效力便于管理实施；2、规划编制过程有设计人员、管理人员、市民代表等多方参与；3、分级管理区分控制等级，突出重点，解决主要矛盾；4、针对地方情况增加对私人建房和开设商店的控制及规定；5、对于土地性质的相容性提出控制办法和管理依据；6、土地使用分类方法和代码使用了正在编制的国家规范。实施和效果形成了规划图则和文本对应的成果形式，且均经过市政府批准，并形成了《温州市旧城改造规划管理试行办法》，具有一定的法律效力。它是对当时各种控规编制的总结和集大成者，它广泛吸取了国内外成功经验，具有广泛的影响，而且实践证明切实具有积极的作用。区划和控规的比较资料来源：中美城市开发控制机制的比较，范润生，中国城市规划学会2002年年会论文集：城市经营与管理制度背景不同，实行区划的国家多为私有制国家。区划作为法律而存在，我国的控规通常为具法律效力的技术文件（具备立法权的城市除外）；区划控制内容和参数更为细致严格，控规相对更加粗放；控规的很多创新和发展也取材于区划，如城市设计引导、街区规划、包含性规划等。控规的演变和进化小结方法和趋势目标：从初始单纯服务于土地出让到控制引导城市建设；技术方法：从简单粗旷到周密多样化；从少量控制指标到综合丰富的控制引导内容；从仅排房子定指标到引入公众参与、经济分析、城市设计导控、交通承载力平衡、环评等手段和内容；从局部地段编制到按照近期建设规划全覆盖；发展趋势：从单纯解决建设管理问题到解决社会公平问题；从解决发展的“效率”到解决发展的“公平”和“正义”。目标和作用伴随市场经济和土地有偿使用而产生的规划；借鉴区划、开发许可技术的中国特色的规划；寻求开发建设和设施的平衡，控制土地发展的必要管理手段。第一阶段1990年实施的《城市规划法》明确了控规的法定规划地位；1991年的《城市规划编制办法》中，列入了控制性详细规划的内容，并明确了编制要求；1990年出台了《城市规划用地分类》等相关技术管理配套内容，到1995年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，规范了控制性详细规划的具体编制内容和要求。第二阶段以深圳市法定图则为标志的控规法定化进程；2005年的《城市规划编制办法》，强化了控规的编制内容和要求。第三阶段2008年的《城乡规划法》，先规划后建设、规划条件前置等内容。控规法定地位的发展历程《城乡规划法》进一步提升控规的作用和地位先规划后建设第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色