政府权力纵向横向配置.

政治学导论政治权力的配置是指政治权力的划分问题。政治权力的配置包括两个方面：一是空间上的配置，二是时间上的配置。政治权力的空间配置包括两个方面：一是政府组织的划分问题（政治权力的横向配置）；一是国家结构的划分问题（政治权力的纵向配置）。国家结构的划分政府组织形式第9章政府权力的纵向配置国家结构形式的政治学意义国家结构形式选择的理论基础单一制模式联邦制模式当代中国的中央与地方关系9.1国家结构形式的政治学意义国家结构形式要解决什么问题从传统国家向近代国家转型中，首先要解决的就是中央集权问题。对于现代国家而言，面临两个基本问题：一方面要维护必要的中央权威和适度的全国性政府集权一方面必须给予地方性政府适当的自主权和自主权这一问题就是政府权力的纵向配置问题或称国家结构形式问题国家结构形式如何定义国家机构形式一般用它来表达宪法制度上国家整体与其组成部分之间的关系从实践来看，国家爱结构形式只有两种基本类型，即单一制和联邦制在当今世界各国的政治实践中，单一制与联邦制的边界正在逐渐模糊化9.2国家结构形式选择的理论基础中央集权理论中央集权之所以必须存在，是因为一个主权国家必须具有一个强有力的中央政府来维持国家的统一和主权独立。在现代社会中国，中央集权理论的依据在于：有利于社会大生产的发展有利于提高中央政府的权威有利于社会资源的合理利用和有效配置是后现代化国家实现现代化的重要保证地方分权与自治理论地方分权的核心是地方自治，地方自治是一种治理地方社会的理念、制度、方式。地方分权与自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其背后有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。地方分权与自治理论还体现了国家与个人关系的深刻思考。均权理论当中央高度集权和地方过度分权呈两个极端的发展态势，均权理论成为调和矛盾的理想选择。孙中山是均权理论的倡导者，其构想包括：关于均权的原则关于均权的主体关于均权的前提均权主义所理想的中央与地方关系模式9.3单一制模式单一制及其特征全国只有一部宪法，一个中央机关体系；各个行政单位和自治单位都接受中央政府的统一领导，没有脱离中央政府的独立权力；不论中央政府与地方政府的分权达到什么程度，地方政府的权力都由中央政府通过法律文件予以规定或改变，地方政府权力没有宪法保障。单一制的类型宪法按民主集中制原则划分中央与地方权力宪法具体规范中央权力，对地方权力只作原则规范宪法在详尽规定中央权力并对地方权力作原则规定时，附带地方主要权力内容宪法对中央和地方的权力都详尽列出宪法在对中央和地方权限划分的同时，设立某类特殊的地方自治机构，赋予该类机构特殊的地方权力宪法对中央和地方权力进行规定的同时，强调中央集权的核心由神权控制单一制框架下中央集权制的优势：权力集中在中央，中央在决策上与地方相比更有远见中央集权有助于中央集中资源办大事通过中央对地方的财政控制和转移支付制度，有利于平衡各地经济可以节省资源，减少地方政府不必要的开支地方自治型单一制的优势：地方政府能够因地制宜、灵活机动处理本地事务分权分工，可防止中央专断与个人独裁有利于培养地方的主动性和创造性9.4联邦制模式联邦制及其特征联邦制是一种由若干个享有独立权限的组成单位联合而成为统一联盟国家的国家结构形式。联邦制是联邦主义的制度体现，联邦主义被认为是一种在相反和敌对的利益之间以权力制约权力的政府理论。制度形态的联邦主义有五个主要特征：一个明确说明分权并保证中央和地方政府所分得的权力不能够被剥夺的书面宪法一个两院制的立法机关联邦政府议院里较小的组成单位的代表人数超出比例组成单位踊跃参与联邦宪法修订过程的权力以及单方面更改自己宪法的权力分权的政府实行联邦主义的三大优点：保护个人自由、落实公民权和扩大民主参与有利于保持政治的灵活性有助于推进国家的稳定繁荣联邦制的类型联邦政府事权列举、地方成员单位事权概况联邦政府事权概况、地方成员单位事权列举既列举中央事权，又列举地方事权，即采取并列制既列举联邦事权，又列举联邦和地方成员单位共同管辖的事权，而将未列入的事权归属于地方成员单位行使9.5当代中国的中央与地方关系法律的规范以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充立法领域权限划分行政领域权限划分司法领域权限划分实践的过程20世纪40-50年代：中央权力过大、地方权力过小20世纪50-70年代：收权-放权20世纪80年代：放权改革20世纪90年代：加强中央权威的改革目前中央与地方关系的格局在党政领导体制上在决策体制上在经济管理上在对外开放上在权限划分上进一步规范化和法制化第10章政府权力的横向结构政府权力的分与合立法权与立法机关行政权与行政机关司法权与司法机关10.1政府权力的分与合分权的理论基础基于人性考虑,关于人性的基本假定有两个：一是追求自我利益最大化的假定；二是认知能力有限的假定。分权的目的有二:一为“避免专权暴政”，保障人民自由；二为追求“效率”，在不同政府部门间进行分工。一般认为，开创近代分权学说的是英国哲学家洛克。他首次从理论上论证了权力分立的理由和设想。约翰·洛克（JohnLocke，1632—1704）洛克认为，立法权与执行权不能置于同一群人手中，理由：一是考虑人性弱点。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”二是基于性质不同。“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间内制定，因此，立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要经常存在。”与立法权不同，“由于那些一时和短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律”。——[英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1964年版，第89-90页。因而，分工的不同使立法权和执行权往往是分立的。到了18世纪，孟德斯鸠承袭洛克分权思想，将政府职能进行三重划分，并确立了一种完善的分权模式，被资产阶级政治家奉为经典。孟德斯鸠(1689-1755年)孟德斯鸠权力配置的出发点是：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。——[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。孟德斯鸠认为，每个国家都有三种公共权力，即立法权、对外执行权和内政执行权。依据第一种权力，君主或当权者颁布临时的或永久的新法律，修正或废止旧法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使者，维护安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪，裁决民事诉讼。最后一种权力是司法权。——《论法的精神》(1)当立法权和执行权集中在同一人或同一群执政官时，自由便不复存在；因为人们将害怕这个君主或元老院制定残暴之法律，并用残暴之手段执行之。(2)如果司法权不和立法权及执行权分立，便无自由可言。假如司法权与立法权结合，市民之生命与自由将受专制之控制，因为法官就是立法者。倘若司法权与执行权结合，法官将握有压迫者之暴力。(3)如果由同一个人，或由达官贵族或人民组成之同一机关兼行这三种权力——立法权、执行公共决议权、及裁判私人犯罪或争讼权，则一切自由皆不复存在。信任我们的代表，忘了我们的权利的安全问题，这是危险的事。信任是专制之母，自由政府不是建立于信任之上，而是建设于猜疑之上。我们用限制政体以拘束我们托其行使权力的人，这不是由于信任，而是由于猜疑。我们宪法不过确定我们信任的限界，是故关于权力的行使，我们不要表示信任。我们须用宪法之锁，拘束有权的人，使其不能做出违法的事。——托马斯·杰斐逊人类若是天使，就不需要任何政府的统治。而如果是由天使来统治人类，也不需要对政府有任何外在的或内在的控制了。——詹姆斯·麦迪逊政治权力在空间上的横向配置——政府组织形式议会至上立法司法执法三权分立立法司法执法权力分立纯粹分权学说职能的分享机构的分设人员的分离议会制和总统制职能的交叉人员的交叉议行合一议行合一的理论权力分享的虚伪性资产阶级议会不过是虚伪的“清谈馆”，是欺骗和愚弄人民的制度人民代表大会制度全国人民代表大会是最高国家权力机关政权组织并不排斥政府权力内部的合理分工10.2立法权与立法机关立法权制定和修改宪法的权力制定和修改普通法律的权力立法机关立法机关的结构院制委员会院制：议会的组织形式各国的议会普遍采用一院制或两院制的组织形式。密尔在《代议制政府》认为：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个论题讨论得更多的了。”一院制，指议会只设一个议院并由它行使议会全部职权的制度。两院制，指议会设两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。两院的名称各国有所不同，如英国为贵族院和平民院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院和众议院。主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说为基础的。此派从卢梭的“法律是公意的行为”的观点出发，认为代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见一致，其中必有一院是多余的，故没有设立的必要。再者，议会内部的矛盾会使行政机关有机可乘，容易导致行政机关操纵议会，这是与人民主权的原则不相符合的。而实行一院制，可避免办事拖拉，同时可以简化机构。两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制”。此说认为，两院制可以防止团体专制。上院可以发挥“慎重”的作用，以防止下院“轻率”的立法行为。另外，两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中斡旋，不至使双方陷入僵局。一院制和两院制各有利弊，各国都从国情出发作出选择。1787年美国联邦宪法规定，议会为两院制。其原因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参议院则由各州选出议员二人组成，借以照顾小州的利益。华盛顿给杰斐逊的回答：设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。美国制宪期间，卢梭的信徒杰斐逊找孟德斯鸠的信徒华盛顿共同进餐，聊聊一院制两院制之争的事。席间，杰弗逊问华盛顿有什么必要设立参议院，并断言：有个众议院就够了，参议院完全是多余的。华盛顿反问道：请问你为什么把开水从水壶倒入水杯后，等凉些再喝呢？华盛顿微笑道：所以，我们需要一个两院制的立法机关，其作用是在民意沸腾时有个议院能把它冷却下来。中国的立法机关也应该有这样的冷却器当今世界，有70多个国家采取了两院制，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取一院制的国家有110多个；有的采取两院制后又改为一院制，也有的采取一院制后又改为两院制。新中国成立时，确定实行民主集中制的人民代表大会制度。1982年修改宪法时有过设一院制还是两院制的争论。邓小平同志说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。立法机关的功能立法监督代表政治甄补正当性立法程序提出议案介绍议案修订议案并提交议案报告10.3行政权与行政机关行政权行政管理权行政立法权和立法参与权行政司法权和司法行政权行政机关总统制下的行政机关议会制下的行政机关半总统制下的行政机关行政机关西方政