国际金融法廖凡中国社会科学院国际法研究所2012年3月特别提款权制度一、特别提款权(SpecialDrawingRights)的概念•储备资产•支付工具•记账(计价)单位特别提款权制度二、特别提款权的性质–Currency?–Claim?•Onwhom?•Ofwhat?–可自由使用货币特别提款权制度三、特别提款权的行使–《基金协定》第19条第1款规定,由该协定授权进行或根据该协定而授权进行的业务和交易可以使用特别提款权。–第2款进一步规定:(1)一参与国有权使用特别提款权向根据本条第5款所指定的参与国换取等量的货币。(2)一参与国根据其同另一参与国的协议,可以使用特别提款权从该另一参与国换取等量的货币。(3)基金经总投票权70%通过,可以对一参与国被授权与另一参与国按照基金认为适当的条件而协议进行的业务做出规定。……特别提款权制度三、特别提款权的行使–指定机制(第19条第2款第1项)•指定原则(第19条第5款)•“必要”(第19条第3款)•义务上限(第19条第4款)–自愿安排(第19条第2款第2项)–有管理的市场(managedmarket)(第19条第2款第3项)特别提款权制度四、特别提款权的定值–起初:“纸黄金”(1特别提款权=0.888671克纯金)–1974年:改以16种货币的集合定值–1980年:改以货物和服务贸易出口额最高的5个成员国的货币组成的“货币篮”(一篮子货币)定值,每5年审议一次–2000年:改以货物和服务贸易出口额最高的4个成员国或货币联盟的货币组成的货币篮定值,且组成货币须为可自由使用货币。•货币联盟的判断标准•可自由使用货币作为单列条件特别提款权制度四、特别提款权的定值–具体方法•货币选择–货币篮应当由IMF成员国或者包括IMF成员国在内的货币联盟所发行的货币组成,这些国家或联盟的货物和服务出口额在结束于审查决定生效日之前12个月的5年期间内居于全球前四位,且这些货币已被IMF认定为可自由使用货币。–例如,2000年审查决定于2001年1月1日生效,其据以计算的五年期间为1995—1999年;2010年审查决定于2011年1月1日生效,其据以计算的五年期间为2005—2009年。–对于货币联盟而言,联盟成员之间的贸易额不计算在内。特别提款权制度四、特别提款权的定值–具体方法•货币权重–每种入选货币在货币篮中所占百分比应当反映:储备情况,即其他成员国货币当局在结束于审查决定生效日之前12个月的五年期间内每年年底所持有的该种货币的总额;出口额,即按照前述货币选择方法确定的成员国或货币联盟的贸易和服务出口额。特别提款权制度四、特别提款权的定值–具体方法•货币权重–货币权重在每5年一次的审议中确定,直至下一次审议之前保持不变,即“法定权重”或“初始权重”;–在审议决定生效当日,根据初始权重计算出货币篮中每种组成货币的“含量”(按此前三个月的平均汇率),该含量也在5年内保持不变;–由于组成货币彼此之间的汇率不断变化,其在货币篮中的实际权重会相应变动。特别提款权制度五、特别提款权的分配•《基金协定》第15条第1款规定,IMF在需要时有权向参与特别提款权部的成员国分配特别提款权,以补充其现有储备资产之不足。•特别提款权分配的实质:为成员国提供无条件(unconditional)、无成本(costless)的国际储备资产,以创造和增加国际流动性。•利息(interest)与费用(charges)–分配(allocation)v.持有(holdings)特别提款权制度五、特别提款权的分配•迄今为止的分配:3+1–三次一般分配•1970—1972(93亿)•1978—1981(121亿)•2009(1,612亿〔相当于2,500亿美元〕)–一次特别分配•1997年决定,2009年生效(涉及《基金协定》修改);•一次性特别分配,215亿。特别提款权制度六、特别提款权发行和分配机制的缺陷与完善•主要缺陷–发行规模有限–支撑资产缺位–货币特性薄弱–分配标准单一•完善途径–调整发行方式–完善分配标准人民币汇率的中美之争一、争端背景与主要指控•近年来,随着中国外贸顺差、外汇储备的大量增加和中国产品在国际市场占有率的扩大,美国把目光集中到人民币汇率问题上,先后提出多种指控。•金融危机使所谓“公平贸易”论抬头–自由贸易与“公平贸易”–公众态度与舆论环境–国会的保守立场–实质是贸易保护主义人民币汇率的中美之争一、争端背景与主要指控•金融危机使所谓“公平贸易”论抬头–要求尽其所能地采取一切保障措施、例外条款及其他法律保护手段来减少由进口竞争所导致的失业,与此同时放手使用一切政策工具来为美国企业和工人创造出口机会。–例如,主张美国拒绝恢复多哈回合谈判,直至发展中国家和欧盟对于美国出口表现出更大的接受度;放缓同发展中国家签订双边自由贸易协定的速度;更多地依赖所谓“有管理贸易”安排(“managedtrade”arrangement)和单边贸易制裁来促进美国对外出口;利用例外条款和保障措施来限制中国商品出口到美国;威胁对华采取保护主义行动,以压迫人民币大幅升值。人民币汇率的中美之争一、争端背景与主要指控•美国对人民币汇率的主要指控:–汇率操纵(exchangeratemanipulation)–根本性汇率失调(fundamentalexchangeratemisalignment)–出口补贴(exportsubsidy)人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(一)国际法依据•《基金协定》第4条第1款(iii)项:“成员国不得操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它成员国不公平的竞争优势。”IMFArticlesofAgreement,Art.IV(1)(iii):“Eachmembershallavoidmanipulatingexchangerateortheinternationalmonetarysysteminordertopreventeffectivebalanceofpaymentsadjustmentortogainunfaircompetitiveadvantageoverothermembers.”人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(一)国际法依据•对于何谓“操纵汇率”《基金协定》本身并无说明;•2007年《对成员国政策双边监督的决定》(《2007年决定》[DecisiononBilateralSurveillanceOverMembers‘Policiesof2007,“2007Decision”])对于“操纵汇率”和“不公平竞争优势”有所界定。人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(一)国际法依据•操纵汇率(manipulation):实施目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策,这种影响既包括造成汇率变动,也包括阻止其变动。Manipulationoftheexchangerateisonlycarriedoutthroughpoliciesthataretargetedat—andactuallyaffect—thelevelofanexchangerate.Moreover,manipulationmaycausetheexchangeratetomoveormaypreventsuchmovement.人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(一)国际法依据•“不公平竞争优势”(unfaircompetitiveadvantage):上述政策造成以汇率低估形式出现的根本性汇率失调,且这种失调的目的在于扩大净出口。Thememberisengagedinthesepoliciesforthepurposeofsecuringfundamentalexchangeratemisalignmentintheformofanundervaluedexchangerateandthepurposeofsecuringsuchmisalignmentistoincreasenetexports.人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(二)美国国内立法动向•基本法律依据:《1988年贸易与竞争力综合法》(OmnibusTradeandCompetitivenessActof1988)–美国财政部应每半年向国会提交一份《国际经济政策与汇率政策报告》评估上一个半年度美国主要贸易伙伴国的汇率政策,确定其是否存在通过操纵汇率来妨碍国际收支有效调整或在国际贸易中获得不公平竞争优势的行为。–在汇率被操纵的情况下,一国出口商品的竞争力得到增强,相当于该国政府变相地向本国企业提供补贴,构成不公平竞争,违反了国际贸易准则。人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(二)美国国内立法动向•基本法律依据:《1988年贸易与竞争力综合法》(OmnibusTradeandCompetitivenessActof1988)–一旦认定某国存在汇率操纵,美国政府必须在IMF框架内或通过双边途径与该国进行磋商,确保其定期调整汇率。–1989年至1994年间,中国几乎每年都被认定为汇率操纵国,韩国等国也多次上榜。但自1994年以来,美国财政部未再认定任何一个主要贸易伙伴国操纵汇率。人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(二)美国国内立法动向•“舒默—格雷厄姆法案”(Schumer-GrahamBill)–进入21世纪后,在中国对美贸易顺差持续增长的背景下,“汇率操纵”话题迅速升温,其中纽约州民主党参议员舒默(CharlesSchumer)是鼓吹立法惩罚中国操纵人民币汇率的急先锋。–2003年9月“舒默法案”:核心内容是指控中国操纵人民币汇率,威胁中国若不在6个月内调整人民币汇率,美国就将对所有中国进口商品加征27.5%的惩罚性关税。–2005年,在共和党参议员林赛·格雷厄姆(LindseyGraham)加入后更名为“舒默—格雷厄姆法案”,并通过了参议院的程序性表决,得以进入参议院实质表决议程。经各方博弈,包括人民币启动汇改,提案人最终宣布放弃对法案进行表决。(2006年邀请二人来华)人民币汇率的中美之争二、汇率操纵(三)对“汇率操纵”指控的分析•最直接、最严厉的指控(《基金协定》第4条第1款第3项)•最难以证明–《基金协定》本身没有界定–1977年《汇率政策监督决定》列出了5项监测指标《1977年决定》的出台背景:自由浮动的对价–《2007年决定》扩展为7项为中国量体裁衣人民币汇率的中美之争《1977年决定》所列的五项监测指标:1.在外汇市场进行持续、大规模的单向干预;2.以国际收支为目的的不可持续的或带来过高流动性风险的官方或准官方借款,或过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累;3.出于国际收支目的,实行、大幅强化或长期维持对经常交易或支付的限制性或鼓励性措施,或者实行或大幅修改对资本流入或流出的限制性或鼓励性措施;4.出于国际收支目的,实行非正常鼓励或阻止资本流动的货币和其他国内金融政策;5.汇率表现与经济和金融基本条件(包括影响竞争和长期资本流动的因素)无关。人民币汇率的中美之争Note:•在《2007年决定》出台之前,IMF官方文件并未对汇率操纵进行过正式解释,将汇率操纵的判断标准与具体监测指标相联系的作法也未得到公认。•因此严格说来,上述六项内容仅仅是IMF进行评判时的“指标”或者说“参考”,而不是汇率操纵的“定义”或者判断是否存在汇率操纵行为的“标准”。换言之,即使成员国的汇率政策符合一个或多个监测指标,也并不必然意味着成员国违反了其汇率义务或者构成了汇率操纵。人民币汇率的中美之争•《2007年决定》对上述指标进行了修正和补充,共列出七项指标,其中前四项与《1977年决定相同》,后三项则为:(5)根本性汇率失调;(6)大量和持续的经常账户逆差或顺差;(7)私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性,包括流动性风险。•第五、六项剑指何方?•监测指标的意义:IMF在对成员国进行监督时“需彻底考察并可能有必要与成员国讨论的情况”。•≠判断标准人民币汇率的中美之争“汇率操纵”指控很难成立•客观方面:需要造成根本性汇率失调(稍后讨论)•主观方面:要求目的