搜索
我国财政支出绩效评价体系面临若干问题摘要：2011年四月2011年4月财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，表明我国政府对财政支出的重视和关注，伴随着改革开放进入攻坚阶段，涉及财政支出绩效评价的各种问题和不足日益显现，如何建立适合市场经济体制的绩效评价体系，如何使得财政支出能更有效的服务于社会的发展，已经成为当前重要的议题，本文着重从我国原有财政支出绩效评价的现状来分析，来对构建财政支出绩效评价体系提出几点意见和对策。关键词：财政支出绩效评价指标体系经济性一、引言（一）、文献综述国外研究现状：西方发达国家对公共财政支出绩效评价问题的研究，与政府管理模式的变化有着密切的关系。在传统行政模式下，早期对公共财政支出绩效评价的研究主要采用技术效率的研究方法。他们认为，公共组织与私人组织在管理方法的本质上没有任何区别，因而普遍的效率原则对政府和企业都是适用的。如20世纪初美国学者哈林顿•埃默森提出著名的“12条效率原则”，在公共管理领域发挥重要作用。在这一阶段，效率研究仍然没有摆脱传统行政模式的束缚，对公共财政支出绩效的改进和评价仍然存在着诸多困境。赫伯特•西蒙(1947)对行政效率改进和评价提出了非常有益的建议。Frideriekson(1974)等提出“新公共行政学”，认为社会公平是公共行政的核心价值，强调公共行政的目标是建立社会公平;强调公共行政的顾客导向，该理论奠定了当代公共管理基本理念和绩效评价的理论基础。马克，霍哲在《公共部门业绩评估与改善》(2000)一文中提出一个良好的评估和业绩改善体系应当包括下列七个步骤:①鉴别要评估的项目，即将每一项的活动分组就形成一个项目。②陈述目的并界定所期望的结果。③选择衡量标准或指标，一个好的评估体系应采纳几项指标以衡量结果和业绩。④设计业绩和结果的标准。对此步骤，应明确在什么样的条件下项目目的和目标应该达到。⑤监督结果。每一实现目标的项目应当被连续不断的进行监督。⑥业绩报告。一个良好的业绩评估制度应定期报告项目结果。⑦使用结果和业绩信息。一个有效的业绩评估体系的信息应被定期的运用于项目计划中，以便重新评价目的和目标并调整重点。萨尔瓦托雷•斯基亚沃一坎波和丹尼尔•托马西在《公共支出管理》(2001)一书中对加强公共支出管理中的“业绩”做出了详细地分析，提出了业绩标准和各种业绩指标之间的层级结构，简单说明了各种指标之间的关系。此外，他们还提出了业绩评价中“基准设定”的地位，基准设定被定义为比较各种组织之间业务活动和业绩水平的技术，其目的在于探寻提高组织活动的经济性、效率和效果的良机。并强调产出指标最适合于那些在政府机构产出与理想产出之间具有直接、密切关系的部门。澳大利亚从1993年起，开始实行全面的项目绩效考评，各政府部门运用目标与产出理论编制年度预算报告及其年度绩效评价报告，形成了以目标与产出框架理论为基础的绩效评价体系。国内研究现状：吴俊培（2003）在分析财政支出效益的评价方法时认为，由于民众偏好意愿表达的不充分和民众意愿集合的困难；公共商品提供的垄断形式的困难；“产权”界定的困难；成本收益测算的困难，因而对财政支出效益进行评价非常困难。而且财政支出的门类很多，纯公共商品提供的支出效率评价相对困难，混合商品提供的支出效率评价相对容易。刘汉屏，周谓兵(2000)分析了公共支出项目评价方法，指出提高公共支出效率的途径除了在宏观上优化财政支出结构外，更主要的途径还在于加强公共支出项目管理，通过提高逐个项目的效率达到提高整体支出的效率。评价支出项目效益的指标体系初步分为四个主因素指标，即经济效益指标，包括直接经济效益指标和间接经济效益指标两个方面;社会效益指标，主要反映项目实施后对实现国家社会发展目标的影响及所做出的贡献;环境影响指标包括对资源的影响和对环境系统的影响两个方而;分配效益指标主要有国家收益比重、地方收益比重、个人收益比重、贫困地区收益比重等。项目评价方法主要有成本收入分析法、成本效应分析法、评分法和练合评价法。贾康，白景明(2006)认为，预算管理改革的方向是以财政支出绩效评价体系为基础，构造科学的预算体系，来合理分配预算，确认各部门预算支出的必要性、经济性和效益性:以财政科技投入资金为立足点，对项目绩效评价进行研究，构建了适合我国国情的指标评价体系并进行实证分析。章磊、张艳飞(2008)等提出财政支出绩效评价指标体系的研究虽已较为广泛、多样，但由于财政支出对象的复杂性，研究仍然停留在宏观层面，缺乏针对具体财政支出项目绩效评价指标体系的研究:并从绩效评价的基本理论出发，立足于财政支出项目，提出了财政支出项目绩效评价框架，并选取了县级财政教育支出项目绩效评价指标体系设计进行了实例分析，指标体系的构建根据“4E”原则，从经济性、效率性、效果性、公平性四个方面入手。陈学安(2003)认为，应在财政支出分类的基础上，分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适应性角度分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标。根据指标的性质不同分为定量指标和定性指标。根据国内外的研究情况可知，学者对财政支出绩效评价体系的内容、范围、相关指标的建立和绩效评价的方法与步骤进行了深入的研究。随着政府职能的转变，在政府运作中引入市场机制，如何以顾客为导向。国外学者在这方面的思考己经取得一定成果，但是国内的研究还主要是集中在行政角度，很少从经济管理的视角出发。如何适应当前政府发展的趋势，在以人为本的、全面的、协调的和可持续的科学发展观的核心价值取向之下，结合经济管理因素，建立和完善中国财政支出绩效评价体系是一个值得进一步研究的方向。（二）、研究意义长期以来，我国财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，财政支出存在“重分配、轻监管、不问效”的现象。为此，党的十六届三中全会中明确指出“推进财政管理体制改革、健全公共财政体制、改革预算编制制度、建立绩效评价体系”，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，建立预算绩效评价体系。”积极推进预算绩效管理改革，建立科学合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益是财政部门的工作重点，2011年4月财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，是新时期财政管理工作的制度创新，也是转变公共行政管理职能，提高公共财政管理水平的重要举措。显示出新的体制背景下我国政府对财政支出绩效的重视。然而，目前我国财政支出绩效评价工作还处于探索阶段，其中的一个突出表现是作为开展财政支出绩效评价工作中心环节的指标体系还不健全，现有的指标体系只能反映实际工作中的冰山一角，而且指标设置的科学性与合理性也值得商榷。如何构建一套科学、完善、行之有效的财政支出评价指标体系，已成为进一步规范财政支出行为的客观要求，也是完善财政支出绩效评价体系的关键所在。本文将在阐述构建财政支出绩效评价指标体系的基本思路的基础上，着重从我国财政支出绩效评价本身的特点出发，思考构建的财政支出绩效评价指标体系的科学性和可操作性。二、财政支出的分类、原则、规模以及结构分析(一)、财政支出分类，财政支出分类是按照不同的标准对财政支出的内容进行归类划分和比较分析。同一支出内容由于采用的标准不同，可划分为不同的类别，反映不同的支出侧面。对财政支出进行科学分类，是为了正确区分各项支出的性质和特点，分析不同支出项目之间的联系及区别，探索财政支出的规律性，有利于合理分配财政资金，优化资源配置，加强财政支出的管理与监督。（二）财政支出的原则财政支出的原则包括；1.公平与效率兼顾原则，2.保障民生原则3.量入为出原则4.结构优化原则（三）财政支出规模分析，财政支出的相对规模是指财政支出的规模用和其他经济变量的关系来反映。我国通常用两种测量方法来反映：一是当年财政支出占国内生产总值(GDP)的比重。财政支出占国内生产总值比重，反映政府干预经济的程度，是最常用的相对指标；二是当年中央财政支出占全国财政支出的比重。反映中央政府对地方政府的控制程度。表一近几年财政支出占国内生产总值(GDP)的比重年份财政支出（单位：亿元）国内生产总值(GDP)财政支出/GDP(单位：%)200749781.35265810.318.73200862592.66314045.419.93200976299.9340506.8722.41201089874.1639798322.58资料来源:国家统计局和2007-2010年的统计年鉴（四）财政支出结构分析，财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重，也称“财政支出构成”。财政支出结构既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约；我国的财政支出结构的演变是与前者相适应的，而合理的财政支出结构最终还是要取决于经济发展阶段。从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成本。因此，政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出结构的内容。随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的经济管理职能逐渐弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化。经济建设费支出占财政支出总额的比重下降，社会文教费支出比重逐步提高，而行政管理费支出比重则大幅度提高。三、财政支出绩效评价的涵义财政支出绩效评价，是指在特定的时间内，运用科学、高效的绩效考核评价方案，按照统一的审核规则，依据财政政策的各项基本原则，对财政支出行为进程和结果进行考核和评定，并及时在绩效评价的过程中发现问题、解决问题，从而提高财政支出的资金效益，促进财政管理的效益。绩效评价由以下四部分组成:一是预期目标的完成情况；二是预算资金的使用及财务管理情况；三是在实施过程中使用的各种方法及措施；四是根据实际环境而设定的其他审核项目。图一财政支出绩效评价全过程在进行绩效评价时，应从3个方向进行审查:一是经济方向。确认过程和结果是否达到了期望的经济结果，是否产生了经济性的收益。特别是对重要的项目要加强对其进行经济性收益的审查。二是社会方向,考察财政支出在缓解社会矛盾、解决社会问题等问题上是否有帮助。三是政治方向,要时刻关注财政支出在执行党的路线、方针上的发展,尤其是要评价财政支出在发展和谐社会，促进城市化进程中的绩效考核进程。四、财政支出绩效评价的现状现阶段，财政支出绩效评价是非常重要而又繁琐的一项工作，从2003年起，我国相关部门陆续公布了不同资金支出的绩效评价方法，北京、广东、浙江等地区的财政部门也相继出台了一些管理规则，并取得了一定的成绩，但还有很多不足，亟需改善。（一）是否进行绩效评价还未达成共识从上个世纪90年代末开始，我国在财政管理方面开始的一系列改革创新，强烈冲击了原有的财政管理模式，在绩效方面的改革主要还是停留在绩效评价的科学和规范化上。由于我国的绩效评价工作还处在发展初期，评价系统尚未完全建立，部分部门对评价审核工作不够重视，甚至有些单位还不能正确认识这个问题，在执行考核时，总是采取形式主义，妨碍了审查工作的顺利进行。（二）绩效评价的法律还不完善投入指标过程指标产出指标效果指标社会公众需要投入活动产出成果目标投入产出率工作效率效益成本效益分析目前，虽然有定期的各种主题的绩效评价活动，但是却没有成熟的关于政府财政支出绩效评价的法律法规。各地进行绩效评价时，其评定标准都是各地区各部门制定的，随意性大，也不规范，很难真正发挥考核的作用。现在是法制社会，没有法律的支持，财政支出绩效的评估是很难取得预期成效的。(三)绩效评价体系需要完善用哪些指标来衡量财政支出是否得当是财政支出绩效评估的关键。随着经济的快速发展，财政收入持续增长，支出也会相应增加，财政支出的绩效评价成为一项重要工作。但是我国在这个方面还处于试验阶段，没有形成一套成型的评价体系，所以现阶段的财政支出绩效评价也就无法保证完全意义上的公平公正。虽然很多地方都制定了相关的管理办法，但是无法统一执行，也很难形成一套完整的系统，执行性不强。(四）绩效评价的责任机构不明确现在我国进行绩效评价工作的权责不是很清晰，审核工作主要由政府