轨道交通建设投融资回顾

2、轨道交通建设投融资回顾2.1上海已建成轨道交通线路投融资状况1）投融资主体：轨道交通一号线的投资主体原为上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司（以下简称城投公司）。两家公司出面筹措建设资金，并承担相应的还款责任。一号线建成后整体投入上海申通地铁集团有限公司（以下简称申通集团）。一号线的车辆和售检票系统资产再由申通集团注入上市公司申通地铁。轨道交通二号线的投资主体为城投公司和沿线各区。由其出面筹措建设资金，并承担相应的还款责任。二号线建成后城投公司将其投资入股申通集团，沿线各区投资由申通集团回购。轨道交通三号线的投资主体为申通集团和沿线各区，并组建项目公司———上海轨道交通明珠线发展有限公司，申通集团对项目公司实行控股。之后，轨道交通五号线、四号线的投资建设基本沿用了三号线的模式。从目前实际情况看，申通集团控股申通地铁、三号线、五号线、四号线项目公司，直接持有二号线，基本统筹了上海轨道交通建设进度与建设资金的落实。2）投融资方式及金额：轨道交通一号线总投资57.44亿元，其中资本金投入54.64亿元，占95%，商业贷款约3亿元，占5%.轨道交通二号线总投资111.58亿元，其中资本金投入77.08亿元，占69%，外国政府贷款34.5亿元，占31%（久事和城投公司出面借款及偿还）。轨道交通五号线总投资31.25亿元，全部为资本金投入。轨道交通三、四号线总投资225.6亿元，资本金投入71亿元，约占31%，其余为项目融资。3）融资效果分析：轨道交通一、二号线主要为政府资本金投入，贷款比例较低，贷款利息直接由市财政资金承担。三号线、四号线由申通集团组建项目公司，承担贷款资金的利息支出。总体看，轨道交通前期各线路的建设主要依靠政府投入，资本金比例远远超过国家规定的40%，政府资本金投入的压力很大。2.2上海轨道交通投融资模式的演变投融资体制改革的第一步是实施了投资、建设、运营、监管主体的“四分开”，以组建市级投资主体上海申通集团为标志，加大市、区两级政府投入力度，通过发行债券、贷款融资、土地入股等手段，初步形成了建设的多元化投融资体制。同时成立引进多家建设管理企业（香港地铁建设公司、中铁建设公司）和运营企业（上海地铁运营公司、上海现代轨道交通有限公司），形成了建设管理和运营服务多家竞争的格局。“四分开”投融资体制的初步确立，一定程度上强化了政府公共投资功能，推动了建设与运营逐步走向规范、有序、合理。在“四分开”的投融资体制下，融资模式较为简单清晰，即依托政府信用，通过市、区两级财政出资，主要以资本金和外国政府贷款方式，筹集建设资金，商业贷款不占主要比例。3、国外轨道交通投融资方式借鉴大多数国家和地区将地铁作为城市大流量公共交通的主要方式之一。地铁作为公共产品的外部效应和社会效应突出。政府通过专项基金、特殊政策等方式支持地铁项目建设，并承担主要的资金筹措责任。建成的地铁交给公司化实体负责运营，政府往往对地铁运营实行较为严格的成本核算和票价控制，通过倒算票价，使地铁票务收入与运营成本开支匹配。这使得地铁项目的投资回收期拉长，票务收入的盈利能力较弱。与大多数发达国家和地区经验相反的是香港地铁。香港地铁拥有票价自主权和地铁沿线的土地开发权，两者的叠加效应，使香港地铁成为唯一能依靠市场化手段实现建设融资和滚动开发的轨道交通企业。4、对上海轨道交通建设投融资模式的探讨4.1建立市场化投融资模式的前提条件1）投资主体的独立性，投资收益链条的完整性。通过明确投资主体，确定投资主体的投资建设责任和利益分配机制，从而推进项目融资建设。2）轨道交通票价的自主定价权。有合理可预期的市场化调整票价机制，才能对轨道交通项目进行盈利性预测，才谈得上吸引社会资金投资项目。在当今世界各大城市和特大城市中，地铁已在公共交通系统中处于骨干地位。截止2003年，我国地铁总里程是303公里，“十五”期间，我国将斥资2000亿元用于地铁建设，新增里程450公里。在短时间内完成如此大规模的基础设施建设，必须首先建立科学合理的投融资体制、高效顺畅的管理模式，才能保证地铁投融资、建设、运营几项工作协调一致，相互促进。国内外地铁建设投资和运营情况很多国家都是通过立法解决轨道交通的资金来源，地铁建设和运营的资金来源基本以政府财政投资和补贴为主。下表为国外几个城市地铁的建设和运营资金来源情况参考资料：城市轨道交通研究2001－2/3《世界八大城市的轨道运输》同济大学主办国内外地铁投资管理体制比较分析（一）从所有权与经营权的关系上看，大致有“国有国营”模式、香港、日本的“公私合营”模式、新加坡的“国有民营”模式、泰国的“民有民营”模式等。“国有国营”是指由政府负责地铁投资建设，所有权归政府所有，运营由政府部门或国有企业负责。纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等世界上绝大多数城市都采用“国有国营”模式。主要原因在于地铁项目投资大，运营成本高，票价低廉，带有一定的社会福利性，项目盈利的可能性较小，私人投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。“国有国营”模式下，地铁运营效率较低，对财政补贴的依赖程度较高，政府负担较重。为了拓展资金来源，提高效率，一些国家和城市在“国有国营”的基础上，在地铁的投资、建设、运营等不同环节，建立多样化的收益模式，吸引社会投资，如采用“公私合营”、“国有民营”以及“民有民营”等方式。“公私合营”是指由政府与企业共同出资设立地铁公司，负责地铁的投资、建设、运营。这种模式的优点是，地铁公司完全按照市场化原则运作项目，通过公司主观上对利润最大化的追求，为降低成本而提高管理水平，为增加收入而提高服务水平，客观上保障了为公众提供良好运输服务的公共利益。此模式的必要条件是必须建立地铁项目良好的投资收益机制，以吸引社会投资。香港地铁是一个典型的例子。2000年10月香港地铁实行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特区政府持有，其余23%为公众持股，股票融资达94亿元。“国有民营”是指地铁线路完全由政府投资建设，建成后委托企业负责运营管理。采取这种方式的优点是，把地铁的资产以及运营业务委托私人企业管理，进行市场化运作，以降低成本，提高服务管理水平。采取这种模式的必要条件是，地铁线路的建设投资完全由政府负担，以降低项目的财务费用和折旧成本。运营公司无资产所有权，只有使用管理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式，实现公司盈利。政府具有资产所有权，不干涉具体运营，对运营开支进行少量补贴甚至不补贴，只负责监督、规范公司的运营，以确保地铁的公共福利性质。新加坡地铁即采用这种模式，新加坡地铁由新加坡国土运输局建设完成后交付运营公司使用，其建设资金全部来自于财政支出。新加坡快速轨道交通公司负责新加坡地铁的运营，公司的第一大股东为一家私人企业。“民有民营”是指由私人集团投资兴建，并由私人集团经营。泰国曼谷轻轨采用了此种模式。从实际运作情况来看，泰国轻轨由于实际客流与预测客流差距较大，运营亏损严重，项目盈利前景黯淡，现处于重组阶段，“民有民营”的模式尚未取得成功。（二）从地铁的管理方式看，可以分为一体化和专业化两种管理方式。一体化的管理方式是集地铁投融资、建设、运营、沿线商业开发统一运作的公司制模式，如香港地铁公司、广州地铁总公司。其特点是，根据每项职能设立部门，地铁建设、运营为主要业务，房地产、广告等商业经营为辅助业务。其优点一是地铁各种资源高度集中，有利于各方面资源的共享，资源配置的成本低。二是投融资、建设、运营作为公司内部的几项工作，便于协调、分工。三是客运主营业务与商业等辅助业务可以合并收入，实现合理避税。其缺点一是承担职能太多，随着地铁规模的不断扩大，机构庞大，企业管理成本增加，对企业管理水平有极高的要求，不利于大规模的地铁投资、建设、运营。二是集建设、运营、沿线商业化开发于一体，资源、权利过于集中垄断，不利于地铁建设、运营的投资主体多元化运作，以及市场化竞争格局的形成。广州地铁就采用了一体化的管理模式。按照模块运作的管理模式，公司设立了八部二室一委员会的新架构。（如图1）图1：广州地铁总公司框架图从广州地铁的公司框架可以看出，广州地铁为集中一体化管理模式，总公司集建设、运营、沿线资源开发等各项职能为一体，根据每个职能设立部门。专业化的管理方式是把地铁的投融资、建设、运营、沿线商业开发分别由专业化公司来承担，各公司之间可以是以资产为纽带的企业集团形式，也可以是完全相互独立的市场化契约关系。其中，“网运分开”的模式是比较典型的一种，即线路资产的所有权与经营权相分离。如上海地铁、新加坡地铁、日本地铁等。其优点一是将投融资、建设、运营分别成立专业化公司，结构清晰，有利于集中精力完成大规模的建设、运营任务。二是有利于地铁建设、运营主体多元化的市场良性竞争格局的形成。缺点是虽然能合并报表，但各子公司要单独纳税，不利于避税。上海地铁即采用专业化管理模式，即实行“投资、建设、运营、建管”4分开。（见图2）图2：上海地铁管理模式框架图上海城投和上海久事公司出资组建投资公司－上海申通公司。申通公司在政府资金、政策支持下负责行使地铁项目的投融资职能。申通公司和沿线各区联合组建项目公司，项目的具体运行由各项目公司实施。在建设、运营管理方面，引入竞争机制，打破垄断，上海组建了3家轨道交通建设管理公司和2家运营公司。从上海地铁运作的实际情况来看，专业化的管理模式在筹措建设资金、节约控制项目投资、降低运营成本、提高运营效率等方面发挥了积极的作用。北京地铁在2001年7月对原北京地铁总公司进行整体改制，基本框架如下：北京地铁集团有限责任公司对投入地铁的国有资产行使出资者权利，负责北京地铁的融资、建设、运营等任务。具体建设任务委托集团出资成立的北京地铁建设管理公司实施，运营任务委托北京地铁运营公司实施。北京地铁目前是从“国有国营”向投资主体多元化、建设、运营市场化方向进行改革；经营管理模式也从集中统一的一体化管理模式向建设、运营专业化管理模式转变。这将改变北京地铁以往大而全，建设、运营、房地产、广告等混业经营的管理方式，建立专业化的投融资主体、建设公司、运营公司。改革的两种方案：渐进式和一步到位式从以上分析可以看出，世界尤其是我国地铁，正努力摆脱以往单独依靠政府投资的单一投资方式，逐渐向政府主导、多元化运作、多渠道筹资的方向迈进。但每个城市在各自地铁行业建设发展过程中，是选择一体化的组织模式还是专业化的组织模式，还要根据自己城市的市场条件、投资环境具体分析。国内有两种方式可以选择：（一）渐进式的过渡性方案现阶段，国内地铁领域多元化的建设、运营竞争主体尚未建立起来，市场竞争机制还未形成，当前的建设任务又十分紧迫艰巨，有必要对地铁的投融资、建设、运营、多种经营等仍实施一定程度的统一集中管理。随着市场化条件日趋成熟，逐步完成一体化管理向专业化管理的转变。具体是：进一步完善政府投融资主体的主导作用，并树立投资主体在近期内一定的权威性。同时着手完善多元化投融资体制，努力创建地铁建设、运营主体多元化市场竞争格局一方面强化现有地铁建设、运营公司的专业化建设、运营职能，确保工程质量、安全运营。另一方面合资（如与香港地铁公司、新加坡地铁公司）成立1－2家地铁建设公司、运营公司，培育多元化的竞争主体，并逐步建立地铁行业专业化的投资控股公司，最终完成地铁一体化管理体制向投融资、建设、运营领域专业化、市场化的过渡。（二）“三分开，一设立”彻底性解决方案把地铁原来独家运作的一体化管理体制彻底向专业化、市场化模式进行改革。把地铁投融资、建设、运营3项专业职能分开，分别由独立的法人公司——多元化的投资主体、建设主体、运营主体承担，3者间不存在资产、隶属关系，完全是平等的市场化契约关系。由政府设立的专门机构对地铁的投融资、建设、运营实施必要的监督、协调、管理。具体方案如下：（1）在现有投资基础上采用增资扩股等方式，组建现代轨道交通投资有限公司（简称“投资公司”），并不再持有地铁运营公司、建设公司股权。投资公司的资产构成为目前老线的国有资产、政府财力对新线的投入以及所有与地铁相关的经营性资产。投资公司按照政府统一部署，组织各级财力