完善我国政策性农业保险财税政策的思考

完善我国政策性农业保险财税政策的思考财政部财政科学研究所研究生部李传峰发布时间:2010-07-26摘要：自2007年我国中央财政开展农业保险保费补贴试点以来，各级财政不断加大财政补贴力度，大大促进了我国农业保险业务发展，但我国政策性农业保险财税政策仍存在诸多问题，应进一步加大财政补贴力度。健全财政补贴体系，完善农业保险税收优惠政策。政策性农业保险财税政策现状2003年10月，党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次明确提出“探索建立政策性农业保险制度”之后，2004—2010年，连续七年的中央1号文件均对政策性农业保险发展提出要求。同时，我国各级财政加大对政策性农业保险的支持力度，大大促进了我国农业保险事业的发展。据统计，2009年全国农业保险保费收入达到133.93亿元，比2006年增长近15倍，各级财政保费补贴资金达到110亿元。一、中央财政农业保险保费补贴情况(一)中央财政开展农业保险保费补贴试点.2007年，中央财政安排10亿元在6个省、区开展农业保险保费补贴试点，补贴农作物主要包括玉米、水稻、大豆、小麦和棉花五种，中央财政承担25%的保费补贴。2007年6月，国家推出母猪保险与补贴相结合的制度，中央财政安排11.5亿元对中西部地区提供50%的保费补贴。(二)不断加大保费补贴力度。一是提高中央财政保费补贴比例。2008年，财政部修订《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》，将中央财政对种植业保费补贴比例从25%提高到35%，试点区域将由6省区扩大到全国各粮食主产区，对中部地区10省和西部地区12省地区养殖业险种提供一定比例保费补贴。二是扩大农作物补贴范围。2008年，中央财政将花生、油菜列入保费补贴范围，2009年增加了育肥猪和森林保险，中央政策性农业保险险种扩大到9个。三是增加保费补贴规模。2008年、2009年中央财政农业保险保费补贴规模分别达到60.5亿元和79.8亿元，分别比上年增长181.4%和31.9%(表一)。二、地方政府对政策性农业保险业务支持情况按照《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》规定，各省，区，直辖市政府要申请中央财政政策性农业保险保费补贴，省级财政必须提供一定比例的配套补贴，对种植业保险保费补贴比例不低于25%，中西部地区对养殖业保费补贴比例不低于30%。具体来说，各地对农业保险支持情况根据其对应不同农业保险经营模式而有所不同，我国各地初步形成的政策性农业保险支持模式主要有以下四种：(一)专业农业保险公司经营模式。目前我国共有四家专业农业保险公司，分别是上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙扛阳光农业相互保险公司和安徽国元农业保险公司。其中，上海安信农业保险公司采取“政府政策扶持、市场化运作”的经营模式，上海市、区(县)两级财政对九类传统种养两业险种实行30—35%的保费补贴，此外，将农村住房保险、农民财产保险，农民健康保险等业务纳入农险业务经营范围，实行“以险养险”补贴政策。吉林省安华农业保险公司由吉林省7家企业共同发起成立，省政府安排了包括农业风险基金、政策性保费补贴和保险业务补贴资金在内的专项资金，并要求省内试点地区按同比例配套补贴资金，其中省政府划拨资金给予农民60%的保费补贴。阳光农业相互保险公司是我国第一家相互制保险公司，公司统一经营种、养业分保业务和防灾减灾业务，保险社具体办理农险业务，自留保费50%，其余向公司分保，省财政局提供财政补贴。安徽国元农业保险公司实行农业保险业务、农村其他保险业务和财产保险业务并存发展的模式，省和市县财政对种植业补贴比例分别为25%和20%，2009年安徽省财政投入政策性农业保险财政补贴近4亿元。(二)浙江省农业保险“共保体”模式。按照“政府推动十市场运作十农民自愿”的原则，组建“政策性农业保险共保体”，实行“单独建帐、独立校算、赢利共享、风险共担”。在农作物补贴品种上采取1+6X模式，“1”指水稻，为必保品种，6X指各地再选择总数不超过6种的特色品种。在保费补贴比例方面，2006年确定了最低为35%的保费补贴比例，水稻40%，2007年上述两项分别提高到40%、45%，2008年进一步提高到45%，90%。在风险控制上，实行五倍封顶方案，当年农业保险累计赔付在保费收入2倍以内的，由共保体全额承担：在2借以上部分，由政府与共保体按一定比例分担。(三)江苏省政府与保险公司“联办共保”模式。政府和保险公司组成责任共同体，双方按照6：4比例承担风险责任，保险公司承担40%，政府承担60%。补贴农作物品种除中央确定的补贴品种外，还结合江苏实际开发了生猪、养鸡，蚕桑等5个地方性险种.在保费补贴比例方面，省级财政补贴25%，市、县级财政视情况给予适当补贴。在保障程度方面，原则上为农业项目的直接物化成本，种植业保险金额最高不超过500元／亩。(四)政府主导、商业运作四个层次共担风险的“北京模式”。北京在全国率先搭建了由农民、保险公司、再保险公司和巨灾风险准备金四个层次组成的“多方参与、风险共担，多层分散’的农业风险分散制度。一是在保费补贴比例方面，市财政补贴50%，各区县财政结合实际补贴20-30%。二是财政给予经营政策性农险的保险公司保费收入10%的经营管理费用补贴。三是市财政按照上年农业增加值的1‰取农业巨灾风险准备金。四是财政直接拨付资金购买农业再保险，赔付率160%以下的风险由保险公司承担损失补偿责任，赔付率160%—300%的巨灾风险通过政府直接购买再保险的方式转移：赔付率300%以上的部分由巨灾风险准备金来保障。三、政策性农业保险税收优惠政策根据我国现行税制规定，一是对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税，同时免征对应的城市维护建设税和教育费附加。二是对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%的比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。三是对农业保险相关合同免征印花税。政策性农业保险财税政策存在的问题尽管近年来各级政府不断加大财政补贴力度，推动政策性农业保险保费收入快速发展。但我国政策性农业保险财税政策体系仍不健全，财政补贴力度有待加强，税收优惠政策范围有待扩大，政府支持的农业巨灾保险体系尚未建立。一、农业保险财政补贴力度有待加强(一)保费补贴比例仍待提高。目前中央财政和省级财政保费补贴比例分别是35%和25%，大部分省要求地市财政也给予一定比例的配套补贴，剩余保费由农户承担。从中国实际情况看，很多产粮大省和中西部地区财政承担能力有限，很多地区存在基层财政补贴不能到位的情况。因此中央财政对农业保险保费补贴比例仍待提高，尤其是亟需提高对产粮大省和经济欠发达的中西部地区农业保险保费补贴比例。(二)农作物补贴范围较窄。目前，我国享受保费补贴的农作物主要是有9类，覆盖面较小，不能满足广大农民群众的保险需求，尤其是对大部分经济作物尤其是特色农业经济作物没有提供补贴。2010年中央一号文件指出，特色农业代表了现代农业的发展方向，具有科技含量高、附加值高、效益高等特点，对于促进农业产业结构升级，加快增加农民收入具有重要意义，下一步应考虑将特色农业经济作物纳入政策性农业保险保费补贴范围。(三)补贴形式单一。由于农业保险的高风险性、农业经营的分散性和风险勘查的复杂性，使得农业保险经营成本较高，因此仍需财政对经营政策性农业保险的保险公司提供管理费用补贴。国外发达国家对农业保险的补贴不仅提供保费补贴，也提供经营管理费用补贴等其他形式的财政补贴，如美国政府对保险公司的管理费用补贴额度不断增加，从1993年的2.42亿美元增长到2003年的7.34亿美元。目前我国除北京市财政在提供保费补贴同时还提供经营管理费用补贴外，其他地区仅提供保费补贴二、政府支持的农业巨灾保险体系尚未建立农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险业务的所有准备金和资本金，制约其可持续发展，因此必须建立包括保险公司、再保险公司、国家财政在内，多方参与、多层次的农业巨灾保险体系。发达国家都建立了巨灾保险制度，政府出资设立巨灾基金，同时推出了巨灾风险证券等一系列创新产品，通过资本市场提升保险业的巨灾承保能力。我国理论界早就提出建立农业风险巨灾基金的设想，但由于种种原因尚未形成共识，没有进入操作层面。目前只有个别地区(北京)初步构建了政府支持下的农业再保险机制，依靠市场化机制将一般农业风险以外的部分巨灾风险进行分散，并开始提取农业巨灾风险准备金，中央财政支持、全国统一的农业再保险体系尚未建立。我国有些地区2007年遭遇五十年一遇的旱灾，理赔金额远超过期望值，承保该地区农险业务的农业保险公司没有建立再保险机制，给该公司财务带来较大压力。三、农业保险税收优惠政策仍需完善目前我国政府对农业保险税收政策优惠仍需加强，一是对种养两业所得税没有进行减免，而从国外经验看，对所有涉及农险方面的收入通常是免除全部税赋。二是对农业保险以外的其他农村保险业务没有任何税收优惠政策。三是允许在所得税前扣除巨灾风险准备金比例明显过低，国外发达国家对税前扣除巨灾风险准备金一般不做比例限制。四、农业保险财税政策不稳定目前我国对政策性农业保险财政补贴的规定仅以部门的普通文件进行明确，没有上升到法律法规层面，部分地区尤其中西部地区由于财力紧张导致省以下财政的补贴难以到位；部分地区财政补贴资金拨付滞后，造成保险公司大量的应收保费挂账，影响到保险公司业务经营的稳定性。完善我国政策性农业保险财税政策的建议一、进一步加大财政补贴力度(一)提高中央财政对农业保险尤其是对粮食作物保险的保费补贴比例。2010年中央一号文件将稳粮保供给作为2010年农业农村工作的基本思路，要求努力确保粮食生产不滑坡。为充分发挥保险机制功能作用，鼓励和保障农民对农业生产的投入以稳定我国粮食生产和供给，应进一步加大财政补贴力度。从财政补贴在各级财政的分担来看，农业保险作为准公共商品，具有外部效应大、受益区域范围广的特点，考虑农业保险产品的这一特殊性以及当前各级政府财力状况，中央财政应承担更多的责任。应进一步提高中央财政保费补贴比例，对于经济相对发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%，对于中西部经济欠发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于70%，逐步降低甚至取消市县财政保费补贴配套要求。(二)扩大农作物保费补贴范围。为推动和保障各地特色农业又好又快发展，促进农业产业结构升级，中央财政应考虑对地方特色农业提供保费补贴支持。首先可选择一些对当地经济发展和农民增收具有支柱作用，且开办历史较长，具有一定保费规模的险种进行试点，如海南的橡胶树保险、陕西和山东的苹果保险、云南的烤烟保险、广西的甘蔗保险等，逐步推广对特色农作物保险提供保费补贴。(三)拓宽财政补贴形式，探索对保险公司给予管理费用补贴。按照其经营业务量的大小，给予经营政策性农业保险业务的保险公司一定比例(国外一般在5%—30%左右)的经营管理费用补贴，提高其经营政策性农业保险的积极性。二、建立中央财政支持下的全国统一的农业再保险体系为保证农业保险持续性，必须建立包括直保公司、再保公司、国家财政在内，多方参与、多层次的农业巨灾保险体系。要设立巨灾风险基金，资金来源包括国家财政拨款、保险公司农险业务经营节余、农险业务先征后返的税收等。此外应考虑将巨灾风险产品证券化，借助资本市场进一步分散巨灾风险。三、加大对农业保险税收优惠力度为了更好地提高农业保险经营主体自我积累的能力，建议应进一步扩大税收优惠政策范围。一是将目前的免征营业税、印花税的范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其它涉农保险业务，或者采取先征后返的方式，用于补充农业保险风险基金，为农业保险顺利开展提供更为宽松的税收条件。二是免征政策性农业保险的企业所得税，对其他农村保险业务减征所得税或实行先征后返，以补贴政策性农业风险的损失。三是提高政策性农业保险巨灾风险准备金税前扣除比例，中国政策性农业保险体系仍处在起步