郑州市轨道交通投融资模式

1我国城市轨道交通投融资管理模式的比较及郑州市的选择康祖玮（郑州市轨道交通建设管理办公室，河南郑州450003）摘要：城市轨道交通建设项目投资巨大，回收周期较长，合理的投融资管理模式对于缓解政府财政压力，保证项目建设的顺利进行具有十分重要的意义。本文选取我国现有的几种投融资管理模式为研究对象，通过分析比较，总结了各自的优势和不足之处，最后结合郑州市城市轨道交通建设项目的具体情况，提出了适宜采取的投融资管理模式，并提出了相应的建议和措施。随着我国经济的快速发展和人口数量的日益庞大，交通拥堵、道路资源匮乏、公共交通效率低下等问题日益突出，发展城市轨道交通成为解决上述问题的必然选择[1]。由于城市轨道交通投资巨大，为拓宽筹资渠道和缓解政府财政压力，有效解决建设资金短缺问题，我国一些发达城市在轨道交通投融资管理模式上积累了许多丰富的经验，形成了一套比较完整的实施措施。通过对其分析和比较，从中可以得到很多有益的启示。一、我国现有城市轨道交通投融资管理模式的比较目前，国内城市轨道交通投融资管理模式主要有以下三种，即以政府财政资金无偿投入为主的投融资管理模式，以政府为主导的负债性投融资管理模式，投资主体多元化的投融资管理模式，其各自运作模式如下：1.以政府财政资金无偿投入为主的投融资管理模式这种模式是指城市轨道交通全部由政府投资，由一个或若干个国有企业负责垄断运营，依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡，政府对项目的投入主要是现金投入，不提供或很少提供包括沿线土地开发权等政策支持[2]。采用这种模式的有北京地铁1号线、北京地铁环线。在以政府财政资金无偿投入为主的投融资管理模式下，政府对项目的投资、建设、运营控制程度较高，有利于统一组织施工，运营中财务成本也较低，但是2这种模式存在以下两个问题，一是由于工程造价不断上涨，建设项目愈加集中，政府财力的增长往往无法满足基础设施发展的需要，二是由于传统的政府补贴模式长期存在，企业缺乏加强管理以降低建设运营成本的原始动力，因此服务意识较差，效率低下。2、以政府为主导的负债型投融资管理模式这种模式是指为克服政府财力不足对轨道交通发展的制约，由政府财政投入部分资金，其余资金则依托政府提供信用担保，由轨道交通（建设、运营）项目公司以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资，政府通过行政手段让直属企业为项目提供资金或者为贷款提供担保，政府批给项目沿线的土地开发权，以综合开发收益作为贷款的偿还来源，政府承担项目债务的还本付息责任。采用这种模式的有北京地铁复八线、广州地铁2号线、上海地铁2号线和上海地铁十号线。在以政府为主导的负债型投融资管理模式下，政府可以在资金短缺的情况下，短期内筹集到大量建设资金以保证项目建设的顺利进行，但是由于项目投资的最终来源还是政府财政收入，政府负担依然繁重，这种模式并没有从根本上解决城市轨道交通建设资金短缺问题，企业效率和经济效益仍然低下，不利于企业吸引多元化的股权投资和引进先进的公司治理模式。3、投资主体多元化的投融资管理模式这种模式允许民间资本和外国资本以市场方式组建轨道交通项目公司，成为轨道交通项目的投资主体，以市场融资方式筹集建设资金，形成一个以市场投资主体为主，政府投资为辅，以市场融资为主，以政策性金融投入为辅的多元化格局。通过政府投资、补贴或扶持，对项目进行商业化运作，提高项目利润率，吸引社会各方面投资，改善企业治理结构，提高管理水平和运作效率[3]。采用这种模式的有北京地铁四号线、北京地铁奥运支线和深圳地铁四号线。在这种模式下，通过发挥政府投入的示范作用和对非国有经济的带动作用，以政府杠杆资金吸引社会资金的广泛参与，一方面能够引入民间资本，减轻政府的财政负担，另一方面引入竞争机制，提高运作效率，能够利用政府的力量解决市场不能解决的问题，也能利用市场解决政府不能解决的问题。但是，这种模式3也存在一些不利因素，主要体现在融资涉及面广，结构复杂，需要做好有关风险分担、税收结构、资产抵押等一系列技术性工作，而且，由于政府资本金比例较低，对投资公司筹集资金形成巨大的压力，投资公司在项目投资和运营中所处地位过于重要，一旦资金周转发生困难，将严重制约轨道交通建设项目的顺利开展。二、郑州市城市快速轨道交通建设项目基本情况郑州市是河南省省会，中部地区重要的区域性中心城市，随着城市规模的不断扩大和城镇化进程的逐步加快，城市经济建设的飞速发展，城市人口急剧增加，城市交通面临严峻的局势，道路拥挤、车辆堵塞、交通不畅已成为制约郑州市城市发展的瓶颈问题。在这种情况下，发展以轨道交通为骨干的公共交通系统，积极引入具有大、中运量的轨道交通方式是实现郑州市交通可持续发展的必然选择。根据《郑州市城市快速轨道交通建设规划》，郑州市轨道交通线网由6条线路组成，全长202.53km，共设车站135个，其中换乘站22个，2009-2015年作为起步阶段，建设轨道交通1号线一期工程、2号线一期工程，线网规模为45.39km；2015-2020年作为发展阶段，建设轨道交通1号线二期工程、3号线一期工程、4号线一期工程，形成“井”字形骨架网络，线网规模为50.22km；2020年以后作为成熟完善阶段，建设轨道交通6号线，5号线，2、3、4号线的二期工程。根据轨道交通1号线一期工程的初步估算，投资成本约为5.9亿元/km，因此，郑州市轨道交通建设项目总共需要约1000亿元的资金，如此庞大的资金需求量，对政府财政无疑将构成巨大的资金压力，因此，必须结合郑州市现有的经济实力，选择合适的轨道交通投融资管理模式。三、郑州市城市轨道交通投融资管理模式的选择参照国内外城市轨道交通既有的投融资模式，结合郑州市轨道交通线网规划，笔者对投融资管理模式提出以下设想和建议：1、近期建设项目的投融资管理模式和投资构成4鉴于郑州市轨道交通建设所需庞大的建设资金和郑州市现有的经济实力，因此不适宜采用以政府财政资金无偿投入为主的投融资管理模式，同时，由于郑州市的轨道交通建设刚刚起步，缺乏投资主体多元化融资模式必须的操作经验、人才和成熟的投资环境，因此建议近期建设项目采用以政府为主导的负债型投融资管理模式。由郑州市市政府授权郑州市建设投资总公司负责对郑州市轨道交通建设项目进行投资和融资，作为投融资载体，组建轨道投融资项目公司，郑州市市政府将以政府财政投入向轨道交通建设项目注入项目资本金，项目资本金以外的债务资金由轨道投融资项目公司通过国内银行贷款为主，企业债券为辅等多元化的债务融资手段来解决。以下就轨道交通建设项目的投资构成作简单说明：政府财政投入：由于城市轨道交通具有一次性投入大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差等特点，政府在城市轨道交通资金筹集中始终占有举足轻重的决定作用，国务院办公厅《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发2003[81]号）中也明确要求，城市轨道交通项目的资本金必须达到总投资的40%以上。为保证近期建设项目的顺利实施，郑州市市政府已承诺投入105.12亿元作为近期建设项目资本金，占总投资的40.19%。国内银行贷款：国内银行贷款是一种比较传统的融资手段，广泛用于各种项目，国内轨道交通项目也大都采用国内商业银行贷款。轨道交通建设项目作为公共建设项目，基本上都用于可续经营性，破产和清算的可能性都很小，而且轨道交通的资产、权益随着时间的推移，具有不断增值放大的特点，另外，轨道交通项目公司可在轨道交通沿线和车站开展多元化经营，其经营收入增长空间很大，当轨道交通项目运作一定年限后，在政策支持下，逐渐具有一定的营利性。目前，中国银行河南分行、中国农业银行金水路支行、中国建设银行郑州支行等数十家银行已对郑州市轨道交通建设项目进行了债项评审，与郑州市市政府初步达成了总额超过100亿元的授信意向。企业债券：企业债券是企业为筹集建设资金而发行的债券，通过发行轨道交通债券，可以集中民间大量闲散及短期资金用于轨道交通建设。如1998年上海城市建设投资开发公司发行了总量为5亿元3年期、5年期浦东建设债券用于地铁2号线的建设[4]。企业债券不改变投资主体，实际上是向社会公众借款的一种5方式，而且是一种筹集长期稳定、低成本资金的有效手段，可以作为郑州市轨道交通建设筹集资金的一条重要渠道。2、积极探索投资主体多元化的投融资管理模式投资主体多元化投融资管理模式建立是一项复杂的系统工程，也是郑州市轨道交通投融资工作发展和努力的方向，其建立的前提是城市轨道交通盈利模式的建立，只有扫清外资和民间资金进入轨道交通建设领域的各种障碍，提高经济效益，实现盈利，才能真正吸引到多元化投资主体，实现市场化运作，因此，郑州市应借鉴香港、上海、北京等地轨道交通建设的经验和教训，积极探索多元化的投融资管理模式，营造良好的融资环境，改革现有的项目审批内容和审批程序，提供更加高效、快捷的服务，降低投资者进入的成本，建立价格补偿机制、土地补偿机制、广告商贸补偿机制，为轨道交通建设项目创造良好的投融资环境，以吸引更多民间资本、企业资本、市外以及国外资本投向郑州市轨道交通建设领域。3、建议重点车站和换乘枢纽采用TOD的土地开发模式TOD（TransitOrientedDevelopment）即交通导向型开发，TOD土地开发以城市轨道交通的车站为中心，在车站及周边进行高密度的商业，办公，住宅等综合性用途的集约化和高效率开发[5]。如苏州市轨道交通1号线工业园区段就是在城市设计与地下空间总体规划的指导下，结合轨道交通与地块的关系，统筹规划，对交通、机电、建筑、结构、市政、景观、策划实施等进行综合研究，对轨道交通设施、公共地下通道、公共地下停车场、地下商业用地进行了TOD综合开发。融资是TOD开发的一个重要意义，通过政府与社会的合作，解决轨道交通的建设资金短缺，并在空间上使轨道交通建设同周围土地利用有机的结合起来，形成完整的，有鲜明特征的城市空间组织秩序，建立轨道交通与沿线物业联合开发的运作机制，组织架构，能够多方位筹集建设资金，有效缓解政府的财政压力。按照城市轨道交通发展引导城市发展，城市发展促进城市轨道交通的思路，将城市轨道交通发展给城市发展带来的外部效益象轨道交通项目内部转移，达到多元化筹集建设资金的目的。目前，郑州市已委托柏诚（上海）公司对西三环站及其周边区域进行TOD综合开发的前期研究工作。6四、结束语目前《郑州市城市快速轨道交通建设规划》已经通过国务院批复，1号线一期工程的各项建设工作正在有序展开，投融资管理体制正处于摸索阶段，对于资本金以外的债务资金的融资结构，还需要充分挖掘郑州市轨道交通自身资源和外部资源，本文在此方面作了浅显的探讨，希望能够吸引更多的学者做进一步的分析和研究。参考文献[1]孙静.城市轨道交通基础设施项目的投融资方式研究:(硕士学位论文).武汉:武汉理工大学,2007.[2]孙宁.城市轨道交通建设投融资模式的研究.中国铁路.2002,(11):57-66.[3]肖俊.北京城市轨道交通投融资研究:(硕士学位论文).北京:北京工商大学,2003.[4]管蔚.城市轨道交通基础设施投融资问题探讨.中国市政工程.2004,(4):47-49.[5]张席洲，张小亮.在TOD环境下土地开发的分析与对策.经济地理.2006,(12):144-145.作者简介：康祖玮（1982-），男，硕士，主要研究方向为工程管理与项目管理。