对我国养老保险基金隐性债务“划资还债”的思考

1对我国养老保险基金隐性债务“划资还债”的思考摘要通过引用大量的实际资料和参照一些经济学者的观点回顾了我国“划资还债”解决养老保险隐性债务的历史思考了现实的问题并在理论上进行解释最后着重对划资后的运行方式作了谨慎的讨论关键词养老保险基金隐性债务划拨国有资产“为渡过即将到来的人口老龄化高峰我国政府1997年决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人账户相结合的新的养老保险制度这就出现了养老保险的隐性债务问题隐性债务包括两部分一部分是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额；另一部分是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员在新制度实施前积累的养老金权利”（宋晓梧、张新梅2000）本来解决隐性债务可以2有很多方法比如发行“认可债券”具体做法是一次性清算每个旧体制下参保人员(包括“老人”和“中人”)在旧体制终止的某一时点上所积累的养老金数额；然后由政府仿照现行国债发行方式发行“认可债券”每位旧体制下的职工得到数额期限和利率明确的政府“认可债券”在他们退休养老时交养老地社会养老保险机构由社会保险机构统一向财政部门办理兑付并负责按月或按年支付养老金“认可债券”的数额可通过精算确定也可以逐步提高政府财政对养老保险的补助支出但我想基于我国改革的渐进性和一些政治因素（执政党认为应集中力量做经济建设“效率优先后顾公平稳定压倒一切”等观点）划拨国有资产偿还国有企业职工的养老金隐性债务最可行(以下简称“划资还债”)这种观点在20世纪90年代初期由国内部分经济学家提出并进行了理论上的论证但是一直没能切实地付诸实践2001年中央政府曾经决定以减持上市公司国有股的办法偿还国有企业的养老金隐性债务由新成立的全国社会保障基金理事会负责然而减持方案一俟出台便遭到了股市投资者的激烈反对不得不紧急叫停党的十六大以后国有资产管理体制改革开始启动“划资还债”的问题再度成为一个令人们有所期待的话题但能否找到一个令当事各方满意的操作方案还未可知3一、划资还债问题的提出和演变20世纪90年代初期国内部分经济学家在讨论我国市场经济体制改革框架设计的问题时提出社会保障的职能要从企业转移出来将一部分国有资产看做是由过去的养老基金和医疗基金的积累所形成的划拨出来由国有持股机构按基金预筹积累制进行委托经营(周小川、王林1993)改革以前离退休人员可以按照政府制定的公式定期地从所在单位领取退休金；改革以后这部分退休金的现值成为政府所要承担的养老金隐性债务关于这笔隐性债务的规模不同机构有不同的估计最小的估计值是19000亿元(世界银行1996)最大的估计值则高达76000亿元(国家体改办2000)但是20世纪90年代中期的改革方案在实施时都回避了新制度如何偿还这笔债务的问题1995年的两个改革方案在制度设计上都是把转轨时已经离退休的职工(“老人”)、正在工作的职工(“中人”)和此后参加工作的新职工(“新人”)覆盖到同一个基本养老保险计划之下在财务技术上则采取了通过该计划中的社会统筹部分以及向“中人”和“新人”的4个人账户积累借钱的办法来支付同一计划覆盖下的“老人”的养老金由此形成了个人账户“空账”的问题据有关部门统计目前积累的“空账”已近5000亿元尽管如此基本养老保险计划还是从1998年开始便出现了当年收不抵支的情况于是中央政府不得不从财政收入中以每年数百亿元的规模用来填补该计划的缺口1997年中央政府曾经试图通过强制实行全国统筹等措施来解决基本养老保险计划所暴露出来的问题但是一直无法实现在以上努力均未奏效的情况下政府有关部门、理论政策界提出了多种设想包括开征社会保障税、向非国有企业扩大基本养老保险覆盖面等经过2000年的大讨论国务院做出决定以减持国有股的10%和中央财政特别拨款的融资来补偿养老金隐性债务并成立全国社会保障理事会掌管和经营这部分资产但是国有股减持的方案一经提出便遭到了股市投资者的激烈反对不得不于2001伞6月份紧急叫停国有股减持的紧急叫停也使得全国社会保障基金理事会中断了资金来源不仅如此全国社会保障基金迄今也未形成一个明确的支出需求党的十六大以后中央决定改革国有资产管理体制对国有资产实行基于行政层级的分级管理在这种情况下如何偿还养老金隐性债务的问题再度浮出水面吴敬琏等经济学家认为在5对国有资产实行分级管理之前应当先将部分国有资产划拨给全国社会保障基金理事会经营管理专门用于补偿养老金隐性债务(吴敬琏、林毅夫2003)附表全国社保基金权益增减变动表（单位元）本年数上年数一、社保基金权益期初余额124,185,585,264.3680,509,668,637.84二、社保基金拨入、拨出6社保基金拨入额4,908,431,759.7947,685,138,526.84社保基金拨出额6,109,200,000.00社保基金拨入、拨出产生的基金权益变动额4,908,431,759.7941,575,938,526.84三、社保基金运营活动7社保基金运营收入3,407,048,211.112,099,978,099.68社保基金运营支出304,713.77社保基金运营活动产生的基金权益变动额3,406,743,497.342,099,978,099.68四、社保基金权益期末余额132,500,760,521.49124,185,585,264.368其中风险准备金余额1,298,078,046.98616,729,347.51涞源全国社会保障基金理事会=12但经过作者二次编辑二、可能的几种“划资”方式的设想如果把划拨国有资产的最终目的明确规定于偿还养老金隐性债务那么最基本的问题是由什么机构来接收划拨后的资产事实上划拨国有资产还应当产生另外一个作用即有助于国有资产退出竞争性领域帮助企业建立更加有效的公司治理结构把这两个问题结合起来理想的情况应该是接收划拨资产的机构能够在有效偿还养老金隐性债务的同时也能够在企业的公司治理中发挥作用如果以股权转让的方式划拨给全国社会保障基金理事会那么社保基金理事会自身几乎可以肯定不能成为所有被划拨国有股权的企业的一个合格股东为了克服这个困难社保理事9会必然要聘请外部的资产管理机构来托管股权还有另外一种设计思路即将部分国有股的获益权赋予社保基金理事会而国资委仍然代表国家行使出资人职责但是这似乎同样会带来权利割裂的问题同时全国社会保障基金理事会也就只能作为一个养老金现金流的出纳机构而存在了从社会保障计划的财务原理上讲这种情况下理事会未必有充分的理由存在如果只是现金的收付它可以完全由一个现收现付的计划所代替另一种方案是由国资委对社会保障基金理事会负债后者对前者的债权形成资产并对养老金隐性债务的债权人负债；或是直接以债权形式划拨给社保基金理事会而社保基金理事会则要以此担负养老金隐性债务的负债实行这种债权划拨方案关键的问题是社保基金必须把债权变现因此需要以与此债权相关的资产为抵押发行债券于是最终的问题是如何回购和兑付这些债券在股权划拨和债权划拨之间也许还够找出第三种划拨方式即社保基金理事会作为一个临时性持股机构持有划拨的股权在其卖出股权之前持股处于封闭期对公司的控制权由国资委掌握；股权卖出之后社保基金要以所得现金偿还养老金负债而公司控制权也要从国资委转移到实际购买股权的投资者10需要说明的是无论以上述何种方式实施划拨都还面临着另外—个问题即划拨后的债权是由全国社会保障基金理事会—家拥有还是在全国范围内成立多家社会保障基金事会就此而言可能的权衡有如下两个第一、在国有资产实行分级管理的基础上可能需要每个省(含自治区、直辖市下同)单独成立一个社保基金保障会来接收本级政府国有资产管理机构基于划拨国有资产的债权并发行债券第二不考虑国有资产管理体制的制约通盘考虑中央和各省国有资产需要和能够划拨的国有资产数量以资产总量为抵押按一定抵押率分期发行债券由全国社会保障基金理事会持有并按各地划拨比例进行分配；债券的投资收益分为两部分如果实际投资回报率在约定回报率以下或相等则按划拨比例向各省分配；如果投资回报率高于约定回报率高出的部分可以用于全国范围内的基本养老保险收入再分配我们还要从资本市场的视角来考察以上两种选择首先当投资工具供给因为划拨而增加时如何使得投资的有效需求同时增加其次资本市场是一个存在多重均衡的市场只有同类投资者的数量足够多时才有可能形成这类投资者行为的一个局部均衡这意味着多个社保基金这样的长期投资者参与资本市场将会推动资本市场的稳定这似乎支持第一个选择但是在第11二个选择中假如全国社会保障基金理事会可以选择足够多的投资托管人而这些投资托管人的行为又能受到切实有效的外部监管那么这些托管人一样可以构成资本市场中的长期稳定的力量最后行为金融学的一个原理认为投资者的多元化将有助于防范资本市场的系统性风险那么将划拨资产的投资纳入到现有的市场体系中来抑或是另辟新的债券市场哪种做法更有利于防范投资风险呢根据改革的历史经验第一种选择也许更容易操作如此操作的基本模式是由全国社会保障基金理事会接收国资委管理的国有资产划拨出来的资产同时各省的社会保障基金理事会接收各自所辖的国有资产管理机构划拨出来的资产这种操作上的便利性所要接受的代价是划拨计划本身不会具备收入再分配的功能所以各省主要凭借本地区国有资产的划拨来解决问题采取第二种模式的主要障碍在于各地可能没有足够的意愿来委托全国社会保障基金理事会托管其划拨资产综上所述可能的基本划拨方式大致有以下几种股权的集中划拨股权的分散划拨债权的集中划拨债权的分散划拨实践过程中可能会在以上几种方式的基础之上出现某些变式如分散划拨条件下的集中委托经营或部分集中委托经营具体采取什么方式应当是中央与各个地方政府协商的结果12三、“划资”后的运行方式—划拨资产的证券化在股权划拨的方式下社保基金资产出于变现的需要而不太可能成为一个(或一类)长期的持股机构而是有可能成为一个(或一类)特殊的金融中介机构这种模式就其涉及的范围和运行的体制基础而言与国有股减持是一致的但国有股减持方案是先减持变现后向社保基金转移现金而股权划拨是先转移股权后变现还债养老金基金等社会保障类基金具有较明确的收益率目标和支出公式对投资回报最大化的追求并不是无止境的通常只是要求一个稳定的长期投资回报率所以会以权益性投资作为自己的投资导向但是目前中国的股票市场鲜有以权益性投资为导向的机构投资者这使社保基金投资面临着一个两难困境要么消极地等待着股票市场出现了足够多的权益性机构投资者以后再大举入市要么大举入市以带动权益性机构投资者的成长目前权益性投资的主体是广大的中小投资者但是他们并13不是股票市场中的主导者中小投资者还缺少一种能够代表其根本利益的组织化机构来代理他们的投资行为建立作为独立投资主体的养老金基金或信托投资基金也许可以有助于改善这种情况在增量的范围内巨大的银行储蓄仍然有可能为资本市场注入更多的资金但是现在银行资金是通过某些灰色渠道(如不明确的银行表外业务)作为机构投资者的负债扩张性投资而流入股市的这也是银行体系高风险的—个源头既然资本市场的运转实际上离不开银行储蓄资金的支持那么将这种支持以透明的而不是灰色的方式提供出来将会有助于降低银行和储户的风险具体的做法是银行改变其长期以来品种单一的储蓄产品结构开发契约型储蓄产品为储户提供养老金储蓄等契约型储蓄户头提供高于一般性存款利息的利息回报；由此形成的契约型储蓄资金在银行内部以独立基金的形态交给基金托管部门单独经营并且实行单独的风险内控和外部监管在整个养老金体系中这种养老金储蓄可以是第三支柱即个人储蓄养老保险的实现形式不排除投资于社会保险基金理事会持有的股权或发行的债券或者进行信托投资这样它可以以一种更加透明的方式来扩大资本市场中的投资提高权益性投资的比重及其组织化或机构化程度将会从14投资需求方面为资本市场注入更多的稳定性因素却仍然存在一定的问题当国有资产以股权形式划拨时作为持股机构的社保基金理事会是否应当按与普通股同股同价的原则将所持国有股变现如果是那么意味着上市公司的市场价值会受到相当程度的扭曲因为变现的融资部分地被用作偿还养老金隐性债