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新邵县第二污水处理厂工程建设项目商业计划书湖南省新邵县二O一五年四月1第一章项目概况1.1项目基本情况1.1.1项目提供的公共产品和服务内容通过引入政府和社会资本合作（PPP）模式，建设新邵县第二污水处理工程，为县城长塘片区（长滩至塘口县城新区）提供污水处理服务。根据《新邵县县城总体规划》（2003—2020），新邵县第二污水处理厂污水处理厂纳污面积约为1210公顷，近期建设规模为日处理生活污水2万吨/日，远期4万吨/日，占地面积4.21公顷。1.1.2项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性1.1.2.1必要性由于历史的原因，新邵公共设施和基础设施“欠帐”过多，近年来，县委、县政府正在加快公共设施和基础设施的建设步伐，每年公共设施和基础设施需要投入巨额资金，而新邵县和相关镇政府则面临着“缺钱”和“欠债”的双重压力，一直以来依赖的土地财政却又难以为继，近年《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，减小了地方政府通过融资平台举借政府性债务进行建设的道路的可能性。同时，政府在公共基础设施建设中存在诸多如效率低下等弊病，因而政府在公共基础设施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。基于此，新邵县支持在公共设施和基础设建设中中引入社会资本和市场竞争机制，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体，以此解决政府发展公共设施和基础设资金不足的“瓶颈”，减轻政府的财政负担。新邵县第二污水处理工程是新邵县拟建的重要公共设施和基础设施建设1项目。新邵县污水二期近期建设规模为2万吨/日。近期建设投资为1.2亿元，很显然，此项目完全由政府出资，存在的资金缺口较大。污水处理作为公共产品和公共服务，具有自然垄断的经济属性，这决定了在特定服务范围内，可以采用政府和社会资本合作（PPP）模式，由一家主体统一负责污水处理项目的运营是最有效率的。作为公共利益的代表和直接责任主体，政府或其下属单位责无旁贷地承担起公共产品和公共服务的生产任务。随着城镇化的不断发展，公用产品和服务的需求数量和质量要求越来越高，政府直接提供公共产品和服务显得越来越力不从心（面临资金、技术、管理上的瓶颈），经实践证明合格的私人主体也能承担公共产品和公共服务的提供任务，而且更有效率。政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。就本项目而言，政府和企业按照约定比例进行投资。政府主要从事监管工作，私人企业担当基础设施建设的主要工作。项目完工风险和资金风险也会因为私人企业的加入，按照投资金额的比例分摊到政府和私企的头上。施工建设完工运行后，企业可根据投资比例产生收益。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。在污水处理工程和基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与建设的方式，比如BT方式或BOT方式。但是这些方式存在着诸多问题。在污1水处理工程和基础设施建设中引入私人企业参与，采用招投标体制时经常会使得投标价格过高。吸引私人企业参与污水处理工程和基础设施建设的一个目的就是利用私人企业的资金、先进的技术和管理经验来更好地进行污水处理工程和基础设施的建设，提供服务。但是，在现行的项目融资模式中这个目标没有完全达到。在项目的初始阶段，项目的确认、设计和可行性研究等前期工作基本上都是由项目所在单位或者所属机构进行的并报政府审批。这个阶段基本上没有私人企业参与，而恰恰就是在这个阶段，对项目进行过程中所采用的技术等进行了一个基本定位。这就使得在私人企业参与项目的建设和运营工作时，所使用的技术必须是已经经过政府审批的技术，从而对私人企业的技术创新进行了很大的限制。与以往私人企业参与污水处理工程和基础设施建设的方式不同，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，政府和私人企业的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担，这就减小了私人企业风险系数。与BOT相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。随着污水处理等公共设施运作逐步规范，未来污水处理等公共设施的融资模式将逐步实现以市场投融资为主。采用政府和社会资本合作（PPP）模式，建设新邵县第二污水处理工程，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私有企业发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，1通过“让专业的人做专业的事”，能够提高公共产品供给效率。县城污水处理事业是国民经济和社会发展的基础，直接关系到人民群众的生产与生活，关系到县城经济的发展、社会的稳定与和谐社会的构建。由于历史原因，新邵县城污水处理工程“欠帐”较多，城镇的污水处理能力日益显示出其滞后性和不足，因此，县城污水处理能力建设势在必行。（2）可行性1）政策支持。PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会公共设施建设和提供公共服务产品，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入公共服务、基础设施领域、市政公用事业建设领域、社会事业领域。在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动基础设施建设的重要措施。国务院《关于加强地方政府性债务管理意见》、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》都支持社会资本进入公共设施和基础设施建设，政府和社会资本合作（PPP）模式得到政策的大力支持。本项目采用PPP模式，是落实中央相关深化改革要求的需要，有利于转变政府职能、推进公共服务领域改革、解决政府债务负担、发展混合型经济。2）领导重视。李克强总理在政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。湖南省政府《关于做好2015年预算编制工作的通知》（湘政发[2014]37号），提出“省财政在分配相关专项资金时，对实施PPP模式的项目给予奖补”。近日，为贯彻落实《湖1南省2014—2016年“两供两治”设施建设实施方案》（湘政办发〔2014〕75号），省财政厅、省住房和城乡建设厅近日制订出台《湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法》，省财政在湖南省新型城镇化引导专项中设立“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金，专项用于实施方案中运用PPP模式的“两供两治”项目的贴息和奖补。奖补资金分“两供两治”设施建设项目贷款贴息和绩效奖励两部分。申报“两供两治”设施建设贴息的项目须符合《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的各项规定。贴息对象为实施方案中运用PPP模式的“两供两治”设施建设项目使用的各类银行贷款以及地方政府债券。省财政厅根据年度贴息资金预算控制指标和当年贴息资金申报情况等因素确定贴息率，但最高不超过当年中国人民银行同期贷款基准利率。3）市场预期好。按照新邵县城发展规划估计，近期年服务区长塘片区城镇人口将达到5万，按近期每人每天0.4吨污水产生量计算，预计本区污水产生量达2万立方米/日，远期（2025年）年服务区长塘片区城镇人口将达到10万，污水产生量达到4万立方米/日。4）项目优势：本项目作为污水处理项目，涉及国计民生，合作期限比较长，比较适宜由政府通过公开招投标引入投资人，合资成立项目公司，负责项目建设、承担项目负债，在特许经营期内开展运营、享受收益，具有特许经营权，可通过政府定价确定收费标准，具有稳定的现金流收益;本项目采用PPP模式，价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、有长期稳定市场需求，并由“使用者付费”。引入社会资本经营后，现金流为该项目利润加资产折旧，与出售收入扣除处理成本后所得一致，能够覆盖项目成本。1.1.3项目运作的目标和意义1.项目运作的目标1（1）融资目标：贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，创新投融资机制，开展政府和社会资本合作，拓宽新邵县第二污水处理工程融资渠道，加快工程建设，缓解政府投资压力，弥补政府对公共设施财政投入的不足；加快管理模式的引入，提高项目的运营效率，降低政府的负债；促进投资主体多元化，理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用，为全县公共设施建设和基础设施建设采用PPP模式提供示范作用，摸索路径，积累经验。（2）项目建设目标：向服务区提供满足需要的污水处理服务。2.项目运作的意义（1）探讨和创新融资模式。项目采用PPP模式融资，是围绕新邵县第二污水处理工程建设为主体进行的融资活动，是实现项目融资的一种形式，根据项目预期收益、政府的扶持政策和力度以及项目的资产而非项目的发起人或者投资人的资信安排的融资。偿还贷款的资金来自项目产品污水处理收益和间接通过政府相关扶持政策转化的效益，贷款的安全保障是通过项目公司抵押的资产和政府做的担保承诺来实现的，这种融资模式具有创新意义。推广运用PPP模式，鼓励社会资本参与新邵县第二污水处理工程的建设和运营，为全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，引导调动市场资源，减少政府资源配置，提高公共服务效率，提供了新的路径;推广运用PPP模式，可以充分发挥财政资金对新邵县第二污水处理工程的“撬动”作用，吸引社会资本参与新邵县第二污水处理工程建设，有利于减轻财政支出压力，完善财政投入及管理方式，降低政府债务风险；有利于加快政府职能转变，创新行政管理，增加政府公信力和执行力，促进法治政府和服务型政府建设，使政府从公共产品直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“推动者”和“监督者”。通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，1引入市场竞争激励机制，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度为，为其他公共设施和基础建设项目采用PPP模式摸索经验，提供借鉴，起到示范推动作用。（2）提高公共财政使用效率：污水处理PPP项目一般以社会私人资本或者联合体融资为主建设及运营，提供公共服务，减小政府投资，较好发挥了政府投资的杠杆作用和引导作用，这对公共财政短缺的情况下加快新邵县第二污水处理工程建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人企业能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免新邵县第二污水处理工程项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免公共资源的浪费。（3）PPP模式能够使民营资本介入到新邵县第二污水处理工程建设项目