我国前期PPP项目中存在的问题

我国前期PPP项目中存在的问题一，政府与市场的职能界限不清，政府可以既当裁判员又当运动员，政府失信违约给项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。产生这种问题的根本原因在于，部分地方政府仅将PPP模式视为融资工具，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，为了吸引资金降低短期融资压力，作出脱离实际承受能力的承诺，最终只能以政府失信和项目失败告终。二，我国缺乏关于PPP的法律制度，增加了社会资本的交易成本和运作难度。三，PPP模式较为单一，项目运营周期较短。四，没有实现合理的风险共担。五，地方政府没有项目开发和储备能力，缺乏PPP协调管理机构。六，PPP现有融资渠道不足。中国PPP模式与债券市场针对中国PPP模式的发展对债券市场的影响，我们主要关注两个方面。一是PPP能够在多大程度上降低地方政府的债务风险，二是在城投债退出的大背景下，PPP会带来什么样的债券供给变化，包括总量和结构的变化。客观看待PPP对降低地方政府债务压力的作用，自从十八届三中全会明确要大力发展PPP模式以来，关于PPP模式的介绍和探讨的声音很多，尤其是对于通过PPP降低地方政府债务负担、化解地方政府债务风险寄予很高的期望。本文在前面的部分已经对PPP的重要意义和益处做了很多分析。毫无疑问，成功的PPP将为社会、政府、企业各方面带来很多正面效益，长远来看，对于地方政府债务的规范和透明化管理也很有帮助，从而对于化解长期地方政府债务风险必然是有利的。但不可忽视的是，“大力发展PPP”和“成功实现PPP的多方共赢”之间还有很长的路要走。首先，PPP的核心本质是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不是单纯的融资工具。PPP在融资方面的主要效用是加强财政收支的现金流匹配性，而不是降低财政负担总额。为了降低短期融资压力而盲目推进的PPP长期看反而有可能加重财务负担。尽管很多地方开始推进PPP模式的初衷都是源于政府债务压力，但PPP必须在兼顾社会福利和保障社会资本合理利润的前提下进行才可能持续，而这本身就不是一个容易达到的目标。为了保证社会资本进入的意愿，政府必然需要让渡一部分利益给社会资本。除非PPP模式极其成功，其成本的节约和效率的提升给公私双方都能带来收益的提升，否则很难达到降低地方政府总资金压力的作用。这也是我们在前文分析过的，PPP在减轻债务负担方面的作用主要体现在增强投融资与财政现金流的匹配性，降低短期融资压力，而不是降低整个项目周期的财政负担。如果单纯为了降低短期资金压力，为了尽快吸引资金进入，政府很可能急功近利地作出不合理的盈利承诺，导致地方政府只是短期融资压力有所减轻，长期总的偿债负担反而有所加重。或者是社会资金进入后发现盈利不达预期，开始偷工减料或谋求退出，项目无法持续，最终还是要政府拿出大笔资金进行回购，期间可能还增加了很多无效投入。第二，只有能证明“物有所值”，即引入社会资本比政府独立经营可以达到更高效率的项目才适合采取PPP模式，但“物有所值”的证明并非易事。PPP是特指公共服务领域的公私合营，而公共服务是一个不适于完全商业化且涉及社会福利的特殊领域，只有能证明公私合营优于政府独立经营的项目，才适合开展PPP。而这个“优于”，并不单纯指经济效益，很大程度上要对社会效益进行衡量。所以目前PPP的各项指导文件，都反复强调“物有所值”原则，要求确保采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。由于社会效益难以量化、衡量相对复杂，加上我国物有所值评估体系的缺失，PPP项目的事前评估论证是否合理有效，与最终项目实际表现是否匹配都依赖时间去检验。第三，PPP模式中公私合作的战线很长、合作关系非常复杂，要成功需要很多前提条件，尤其是法律制度和基础设施的搭建，不可能一蹴而就。根据前文对于PPP国内和国际经验的总结，可以知道PPP要成功，需要的条件很多，包括但不限于：政府适当有效的监管、适当的风险分配和收益分配机制、引入具有关键性互补优势的社会资本、法律体系的完善、操作范例的推广和积累、相对发达的金融市场等。特别是在中国的特殊国情下，政府相对强势，社会资本与其合作难免存在诸多顾虑，之前又有不少政府失信的“前车之鉴”。如果没有有力的法律保障，如此复杂的项目合作，社会资本的参与热情会受到很大影响。第四，PPP模式中政府仍然有需要承担的责任和义务，对于其中财政需要承担的支付责任，必须要配合精准预测和严格的合约约束，否则不但无法达到债务透明化和预算硬约束的目的，反而可能走上之前城投化融资的老路。PPP模式能够降低地方政府债务风险的重要论据，除了降低短期支付压力外，很重要的一点就是使得政府的相关支付责任合约化、透明化，从而避免城投债等隐性地方政府债务的预算软约束弊端，防止出现地方政府债务的无序扩张。但需要注意的是，地方政府债务表现为城投债还是PPP支付责任，只是表现形式不同，能否实现预算硬约束，最终还是要看预算管理能力和制度配合。如果不能在项目初期精准合理估计政府的支出负担是否在预算可承受的范围内，不能评估政府支出带来的效益是否提升，执行中不能严格按照合约执行、避免超支，PPP项目仍然可能导致地方政府债务的无序扩张。总体而言，成功的PPP对于降低地方政府长期债务风险是有利的。但短期来看，在当前地方政府存量债务到期高峰即将来临，而城投债这种高效融资工具正在退出的大背景下，我们认为不可将PPP作为迅速化解地方政府债务再融资风险的“灵丹妙药”，需要客观看待PPP对降低地方政府债务压力的作用。PPP项目融资的发展推动固定收益产品丰富化关于PPP模式推广对债券供给量的影响，必须结合城投债退出的影响综合考虑。因为大力推广PPP模式是建立在清理地方政府债务、转换政府融资模式的大背景下。回顾过去5年，城投债已经成为中国信用债市场中规模最大的一个行业板块：按照中金分类口径，截至14年底，城投债总存量2.9万亿，占信用债总存量的24%；14年城投债净增量1万亿，占14年信用债总净增量的40%（中金分类标准相比市场其他机构已经偏窄，如高速公路等行业未包含在内）。但由于43号文明确要求政企责任分清，地方政府不能再通过城投平台举借债务，从去年四季度起，城投债的发行量已经急剧减少。即使为了降低短期再融资风险，未来可能会有过渡期融资安排出台，适当允许一些符合条件的项目继续通过城投债形式替地方政府融资，但考虑到中央和财政部对地方债务总量和增速的控制，城投债增速与往年相比，恐怕无法同日而语。尽管财政部在地方政府债务各项相关文件中，积极要求适合采取PPP模式的项目引入社会资本，降低预算内负担。但考虑到前文对于PPP短期开展难度的分析，短期之内PPP项目很难迅速大量推开，融资规模也很难快速释放。目前多数省市仍处于PPP项目推介期，选定合作方确定合作方式和敲定商务条件需要时间，并且PPP项目投资期限相对较长，建设期通常会超过两年，预计年投资额会明显小于计划总投资金额。另外PPP项目融资多样化，多个省市文件中表示对于股权基金融资、债转股、贷款、债券等方面融资均将给予支持，因此融资需求也不会完全体现在债券中。另外无论围绕PPP做什么样的产品创新，如果要切实做到地方政府债务的硬约束，新产品的融资效率都必然低于原来的城投债。从这个角度考虑，准城投和基建类债券的供给量短期仍不可避免要经历一段降速时期。当然基建等公共服务类项目的再融资刻不容缓，PPP模式的推广也离不开融资制度的配合，因此各债券市场的监管机构也在积极推动城投债替代项目的创新，目前看主要集中在各类基于项目现金流的产品，主要是资产证券化和项目收益债。根据43号文规定，对于可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。根据国务院60号文，支持重点领域建设项目进行股权或者债权融资。除了传统的银行贷款、企业债、短融、中票、PPN等渠道外，还可以采用资产证券化和项目收益债券等。由于前面几种传统的债券产品都已经比较成熟，目前各监管机构都在积极推进资产证券化和项目收益债等以项目现金流为基本偿债来源的固定收益产品的创新。比如2014年以来，交易商协会和发改委相继推出了项目收益票据和项目收益债券。保监会推出了资产支持计划。银监会和证监会先后启动了资产证券化备案制。