我国地籍管理发展脉络及中外对比

我国地籍管理发展脉络及中外对比一、中国地籍管理发展脉络（一）我国地籍管理发展脉络在我国，地籍管理不是一件新事物，有着源远流长的历史，在一定程度上，地籍管理的历史可以看做我国社会政治发展的缩影。与西方重产权、重法条不同，我国历史上的地籍管理实践更多的体现着统治者对于社会的思考，这种思考的结果导致了我国地籍管理从未孤立的以一种保护土地资源或者私人产权的形式出现和发展，而是和我国税收制度、户籍制度的变更紧密结合，连体同生，不可分离。整体来看，在我国古代，地籍管理的发展脉络有两条线索，一条是社会制度变化大环境下的税收制度的演化，二是户籍、兵役制度的变化。1.藉由税生在奴隶社会，土地归于奴隶主，奴隶主的核心利益来源于剥削奴隶的劳动和征收税负，奴隶在奴隶主的土地上工作，奴隶主进行简单的户籍、地籍管理以更好的剥削。发展到春秋战国时期，各国积极适应多国争霸的环境，努力提高国力，以鲁宣公“初税亩”改革为代表的一系列改革要求公田和私田都要向最大的努力主（国君）交税，而同时扩军的需要也迫使地籍管理更加细致（我将放在下一部分进行论述）。可以说，在原始的奴隶社会中，统治者由于税收的需要建立了“籍”这一概念和行政手段，这时，地籍仅仅是其中一种辅助手段。我国在战国末期进入封建社会，这一阶段恰好是各国兼并征伐，只剩下几个强国对峙的状态，迅速提高国力，避免亡国是各国的首要之义，为提高农民的积极性，各国纷纷宣布土地私有。在这种大环境下，地籍管理的重要性顿时得到了体现——提高生产力的同时还要提高税收努力才能迅速提高国力。可以说，地籍和与之相关的实践的产生和发展是与我国的税赋政治无法分开的。2.封建时代地籍管理前期的税制税法与地籍管理在我国漫长的封建时代，按地籍征税一直是各个朝代最关心的问题，各个朝代的税法税制也体现了当时的政治环境。从秦朝到隋唐均田制废止之前，由于地籍始终作为户籍的一个附带项目参与管理，我们简单的称之为封建时代的地籍管理前期。第一个确立封建统治的秦朝令百姓“黔首自实田”，将地籍（而非地籍和户籍）单独作为征税依据；汉朝承秦制，多次检复田亩，核对地籍；三国时期，战乱进一步将地籍的重要作用体现出来，魏朝“租调制”即为税分田租和户调，将地籍和户籍分开征税；东西晋南北朝时代，土地兼并达到一个顶点，地主疯狂兼并土地，严重影响国计民生，为此“课田制”应运而生，重整实地丈量，核定官员占地数量，保证税赋。北魏和隋唐初期实行历史上著名的“均田制”，实现了对土地分类、土地分配和土地管理工作更新的规定，税赋工作进一步细化。相比于之前的地籍管理工作，从均田制开始，地籍管理得到突破，不再只勘定界址、记录面积，而是对土地种类有了明确规定、对土地初始分配提出了虽不够成熟（按户籍授田）但有着巨大意义的方案，特别重要的是，强调了地籍管理应该具备周期性特点，定期复查，“三年一造”，同时中央地方各自备案。尽管未与户籍彻底分离，但其在地籍发展史上有着重要的意义。3.封建时代地籍管理后期的地籍发展唐后期废除“均田制”，实行“两税法”，从“租调制”发展而来，将地籍作为一个独立的管理目标看待，我国地籍管理工作进入了高速发展阶段，其典型代表就是宋代，宋太祖“度田”、王安石颁布“方田法”、李椿提出建立“砧基簿”……有宋一代，我国古代地籍管理人员创造了庄账（以税户为单位的地籍册），原始土地登记、土地登记公告、土地登记发证，含有四至、权源的地籍图，具有法律效力的土地凭证（“砧基簿”）等众多现在仍在使用的地籍管理方法，基本完成了地籍管理工作的基本内容。元、明两代继承宋代的地籍管理遗产，在全国土地清丈、图件绘制方面取得了重大成就，典型代表为明代“鱼鳞图”。在这一阶段，地籍脱离户籍单独存在，所以受到税制变化的影响减小，作为一种管理手段的方面加强，管理人员从单纯的基于税收需求改革地籍管理办法到主动丰富管理手段、完善管理体系，体现了我国地籍管理的一大进步。当然，在传统的封建社会，农业是绝对的国家命脉，税收因素仍然影响着地籍管理的发展。明代张居正实行“一条鞭法”摊丁入户后，为方便税收，地籍成为了税收的主要依据，户籍则退出主要舞台，地籍管理方法进一步丰富。这是由我国社会性质决定的。4.地籍和户籍——“以地管人”思想和“以户管人”从我国地籍管理发展的另一条脉络——地籍和户籍的关系——来探究我国地籍管理的发展，我们发现，地籍经历了作为户籍的附属管理活动、与户籍互补形成管理活动、独立的地籍管理活动三个阶段。从因税成籍的时期，地籍和户籍、兵籍、赋籍是统一作为“籍”而在统治者管理实践中出现的，奴隶制下，奴隶主为了剥削奴隶而登记造册进行管理。进入封建阶段之后，地籍仍然依附于户籍，“役”也是依据户籍而产生的，如兵役、劳役，但这时地籍显然已经成为一种“役”层面的下属项目。我们知道，自秦以来军队不再来源于贵族，而是由国家设立常备军（当然我们必须承认屯田制度的模糊性），兵籍和地籍脱离。这一阶段，地籍是依附于户籍的，在国家税收上，户籍为主，地籍为辅。随着社会发展，依靠户籍收取税赋的弊端开始暴露，随着土地兼并的加剧，土地作为财富、地位的一种重要度量手段，比户籍有着更加优越的税收天性（类似于从人头税到所得税），唐宋两代始，地籍和户籍同等重要，实行“两税制”。在这一阶段，地籍不再是户籍的下属项目，而是与户籍互补形成管理活动。在实际操作上，地籍管理已经完全独立，但由于其管理行为的目的还是基于税收，并未有初步的地籍思想形成，故仍然认为是和户籍同等的统治方法。在上一个阶段，尽管地籍未能完全独立于户籍存在，但各种管理方法的创新、管理体系的完善、管理实践的积累为下一个阶段，中国地籍管理走入近现代阶段起到了重要作用。在这个阶段里，地籍管理彻底独立，并向西方初步学习了基本的测量技术，使得地籍管理的发展进入了新的层面。不再赘述。综合来看，我国地籍管理和户籍管理的关系就是“以地管人”思想和“以户管人”思想的辩论。二、国外地籍管理和我国近现代地籍管理对西方的借鉴讨论完国内古代的地籍管理实践，我们来简单看一下国外地籍管理制度的发展情况。国外地籍管理在出现之初就体现了土地所有权、私人产权的重视，在罗马《十二铜表法》中明确对土地经界和权属做出了明确的规定。大陆法系和欧美法系的国家的地籍管理制度成立时间相比中国较晚，但进展较快，重视产权、重视登记、重视成文条例。我国进入近现代之后，积极学习西方先进的地籍管理经验，但由于政局动荡，始终未能建立完善的地籍管理体系。新中国改革开放后，我国政府将地籍管理的重心转移到合理利用土地，维护社会主义土地公有制，逐渐完善我国的地籍管理系统。三、国内外地籍管理比较分析对比国内外地籍管理的发展历程，不同点主要体现在以下两个方面，一是在地籍管理产生的核心目的不同，二是构建地籍管理体系的逻辑顺序不同。一、地籍管理产生的核心目的不同。这也是国内外地籍管理发展历程最明显的区别。我国的地籍管理制度主要立足于统治阶级的利益，地籍管理实践适应税收制度，与政治制度有着明显的关联，而国外的地籍管理制度则重视私有产权保护，重视法律体系的构建。这也是两者的核心区别。二、构建地籍管理体系的逻辑顺序不同。我国地籍管理体系是在社会政治实践的基础上经过长期的发展、逐渐完善并借鉴西方成型的地籍管理经验“修正”的今天的管理体系。必须意识到，我国古代的地籍管理制度与现阶段的地籍管理有着本质上的区别，因为现阶段我国的地籍管理制度事实上已经接受了西方提前完成构建的地籍管理理论体系，我国古代的地籍管理其核心目的还是为了维护统治，方便税赋工作，所以不能简单的认为这是走了弯路，因为在当时是符合社会发展的，对于巩固社会稳定是起了重要作用的，在第一部分已经做了充分的论述，不再赘述。而西方的地籍管理体系虽然起步晚，但一开始就立足土地登记制度，确立和保护产权（这与西方的文化和政治氛围是不能分开的），很快的形成了成文的地籍管理法律体系，并在不断的修正中得到完善。四、思考1.中国地籍管理发展历程与税收结合的启示从按户籍收取税赋，到按地籍收取税赋，体现了从人头税到所得税的一种进步。在社会发展的初级阶段，收人头税有着简便易行，能够迅速筹集财政的优点，但随着社会的发展，特别是体现在贫富差距巨大和土地兼并严重，单纯的人头收税不但不能维护社会的稳定反而会加剧矛盾。这时候，由于土地代表着财富，那么按土地收费，也就是相当于征收所得税，而且是单一税制。当然我们要认识到当时的税收实际上仅仅是相当于征收所得税，其实质还是对劳动人民的剥削，因为在很长时间里，其税收对象往往不是土地的所有者而是劳动者。2.中国地籍管理发展历程的遗憾中国漫长的地籍管理制度演变史中，测量的进步几乎是微乎其微的，从大禹治水步行丈量天下，到宋代王安石定“田制”的时候仍然以“千步”为标准，虽有有计量单位的发展，但当时的测量仍然还是依赖技术官僚，没有形成独立的体系。这是我国地籍管理起步早于西方，但成型却远远落后于西方的一个重要因素。当然我们说，这种风气事实上影响了中国整个科技发展，不仅仅是地籍测量。