我国基层政府体制改革的困境及其超越

我国基层政府体制改革的困境及其超越摘要：政府体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，一直备受党和国家的重视。经过政府体制改革，我国政府自身建设得到加强，政府组织机构逐步优化。改革开放以来，政府机构共进行了八次体制改革。回顾历次改革，政府机构仍存在许多问题。另一方面，基层政府作为最基层的政权组织，承担着各项公共管理和公共服务职能，直接关系到地方乃至国家的政治稳定，经济发展。本文通过描述当前我国政府体制管理特点，分析了我国基层政府体制改革存在的困境，并提出了我国基层政府体制改革的可行路径，从而为适应我国基层政府体制改革，建设基层服务型政府夯实基础。关键词：体制改革基层政府基层政府体制改革一、我国基层政府体制管理特点第一、基层行政运行方式“压力化”基层政府行政运行与中央政府的行政体制相比有着迥然不同的特征。中央政府的行政,以及行政改革在很大程度上都是自发自主进行,目前的基层政府行政为压力型行政,因此基层政府的行政的改革较为被动。各级政府组织将上级下达的各项指标层层量化分解，分派给下级组织和个人,然后根据完成情况进行奖惩。基层政府行政组织就是在包括此种体系在内的种种压力下运行的。在这种压力行政体制中，基层政府体制改革在改革内容、价值追求、改革目标等方面都显示出矛盾，而这些矛盾又直接成为基层政府行政改革的困境。第二、行政运行机构“碎片化”近些年来,“省直管县”、“强县扩权”作为传统行政体制改革的热点方式。改革难以走出体制的泥淖从而尚未出现真正的发展。政府运行机构整体上呈现“碎片化”趋势。所谓“碎片化”，包括：一是区域碎片化，其表现为某地被分隔为性质不同的区域。例如由于收入水平不同引起居住区域不同从而形成区域的碎片化。政府据此可能就会引起不均等的资源配置和公共服务提供。二是地方政府的碎片化，地方政府机构交叉设置、边界模糊，出现问题后责任推诿，难以找到直接有效的部门。“碎片化”现象正是政府低制度化的特征。具体体现为：价值理念不统一；部门间利益冲突；职能重叠；政府行为随意性大；政府与公众之间的互动制度规范不足。在这样的体制下，政府难免缺乏群众的有力呼应，政策往往难以落实。因此基层政府体制改革势在必行。二、我国基层政府体制改革的困境存在及原因分析（一）制度路径依赖近些年来，在基层政府体系中进行的若干次改革并未达到预期的效果。基层政府运转反而进入了一种“锁定”状态。即体制改革难以从内部进行制度创新，反而依赖于原有体制。在理论上这一困境可以用“路径依赖”予以解释。制度变迁过程中之所以产生“路径依赖”，主要源于三方面原因：第一，制度对经济发展存在存续的、累积的作用；第二，非正式制度具有较强的稳定性，其变迁是缓慢的，渐进的，对社会的影响都在时间的作用下慢慢沉淀、深入。同时政治文化也阻碍了变革的进程；第三，利益集团为了维护自身的既得利益，反对变迁。（二）财政能力薄弱基层政权的稳定是中国政治稳定的命脉。只有强大的政府作为支撑，基层政权才能得以稳固。财政能力又是政权稳固的关键因素。基层政府财政困境突出表现在财政能力薄弱，从而导致政府背负严重债务，并因此影响了基层政府的能力。它给基层社会发展带来了的消极影响在于:分散基层政府精力，削弱政府公共服务供给力，降低人民对政府的信任度。另一方面，政府为了抵消负债而像人民摊派，从而加重人民负担，造成人民与政府对抗，出现双方关系紧张局面。引起基层政府财政能力薄弱的原因在于：经济发展水平的制约；财政转移支付制度存在缺陷；“分税制”尚待完善；行政机构臃肿，人浮于事；收入上移，责任下放，地方政府财权、事权不对称；基层财政缺乏监督机制。（三）权力机构失衡基层政府行政能力低下，其体制根源在于政府间权力配置失衡。从纵向上看，行政机构设置遵循完整统一原则，职能配置可以用“职责同构”概括。这就导致了上下级政府的职能配置模糊，下级政府认为上级政府干涉过多使自身缺乏决策权。以县乡级政府为例，由于乡级政府机构设置强调与县级政府对口，乡镇中的办、站、所就成了县级机构中局、委、部的翻版，然而却忽视了真正需要设置和完善的机构。乡政府在职能行使中受乡镇党委、上级职能部门、县政府各种派驻机构等多种因素的制约，对政府决策与执行效率有很大程度的影响。同时，相对于固定的政府部门编制，基层党政分设、领导职数过多，这就不可避免的减少了工作人员数量。从而在具体工作的开展中动用编外人员，使得政府人员一度膨胀。（四）职能定位模糊从宏观讲，政府主要的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。一般情况下，层级越高的政府越偏向政治职能；层级越低的政府，则侧重于社会职能，因此基层政府的职能重心应该是社会管理和公共服务。但是基层政府在社会管理、经济调节和公共服务等方面出现所谓“越位”、“错位”、“缺位”。税费改革前基层政府过度重视经济发展，对社会和政治发展贯彻执行力不足，偏向资源汲取和人口控制，管理具有浓重的强制色彩，即基层政府过分强调政治控制，而淡化了服务于民的社会管理和公共服务职能。（五）运行机制不科学我国基层运行机制不科学之处主要表现在：（1）垂直型行政模式。上级决策层层下达，最终落实到基层，开展工作比较被动，基层政府因此缺乏相对独立性和主动性。同时，上级为了保证全局步调，忽视区域差别，抑制地方优势，使得基层行政难以形成区域特色。（2）经验决策型机制。不少基层政府往往靠主要领导决定全局的战略性问题，属于经验决策，因此主观性较大，不符合客观市场运行的实际。（3）执行方式僵化。基层政府推行政策常常形式上轰轰烈烈，但实际效果却反应平平。政府习惯于行政命令，对经济手段、法律手段和行政手段的综合运用尚不足，同时缺乏对群众主观上的引导。（4）考核政绩功利化。基基层政府的考核方法基本上是“一手高指标，一手乌纱帽”。对完成任务指标的方式不闻不问，只管任务指标的下达以及考核并进行奖惩。这使得某些干部采取非正常手段完成任务，助长了工作浮夸，欺上瞒下的不良作风，同时工作并未落到实处。三、基层政府体制改革路径探索与政策建议（一）基于精兵简政理论设置机构精简基层政府的原因在于：一是根据政府层级的有关理论，要提高行政效率、降低行政成本，政府层级的设置应力求建设扁平化的政府组织结构。同时不同层级政府职能各有侧重，对于基层政府，应该强化公共服务的职能。为了更好地提供公共服务，建设基层服务型政府，就应按扁平化的金字塔式结构对政府层级重新设计。二是从我国政府现行的管理模式上看，实行的是中央—省—市—县—乡五级管理模式。这种模式信息传递慢，运作效率低。减少政府层级提高行政效率的同时还节约了成本，减少了开支。三是相比较其它层级的政府，基层政府总是出现支出大于收入的收支不平衡现象，根本原因在于基层政府机构的不断膨胀导致人员开支大。因此基层政府机构必须合理压缩合并。（二）依据循序渐进方法改革层级“省直管县”改革是目前层级改革的第一步，其分为三个步骤:首先，在财政体制省直管县改革试点、各省“扩权强县”的基础上，对各类权限都进行适度下放，但仍维持市对县的行政领导；其次，市和县均由省政府直接管理，两者实行分治，不再是直属关系；再次，进行地级市改革的同时调整政府结构、精简行政人员，调整和重新界定地方各层级间的权力和利益，明确各级政府的行政权，包括财权、事权、资源配置权等等，同时明确行政责任的归属。继层级改革之后,缩短政策链条,减少政策在信传递过程的扭曲程度,增强基层政府的自由裁量权，从而有利于上层信息的准确传达和上下级政府之间的信息沟通，减少中间层级对公共服务资源的阻截，提升基层公共服务的质量，增强政府综合整治能力。（三）遵循法理统一原则阳光行政阳光行政有助于更合理的决策制定和工作开展。阳光行政要求法理统一，依法决策，科学决策，民主决策。具体说来阳光行政要从以下方面着手：首先、健全科学决策机制。处于决策层的管理者不可能具有全方面的专业知识。为了保证决策科学化，必须借助专家智囊的作用。决策前要反复听取专家的合理建议和意见，同时对政策的可行性进行充分论证，在决策真正推广之前小范围试点。最后根据运行情况予以调整后再推行决策。其次、完善监督体系。首先要加强系统内部监督。可以建立电子监察系统，加强职能部门的监督，维护当事人的合法权益。除此之外，还要扩大政务公开，加强社会监督。再次、将依法执政深入人心。以人为本是依法执政时必须遵循的原则。把依法执政和以人为本理念和深入公职人员和群众内心，使政府人员办事有法可依、有章可循。（四）通过法治建设进程公平行政法治基础上的公共服务型政府强调政府提供公共服务时要以满足法律为第一要务。遵循法律可以使各种相互冲突的利益寻求妥协。在现代社会，不同利益群体的利益多元化，这就迫切需要法律以公平、公正、透明的原则对各种事件、利益予以平衡。法律在寻求平衡时就发挥了寻求共同认可的作用。这就需要完善相关的法律体系，合理界定各级政府的职能，提高行政行为的透明度。同时严格行政执法责任追究制和考评制。通过宣传教育把对宪法和法律的信仰根植于整个社会，夯实法律根基，形成一种和谐的法律氛围，让整个社会普遍形成符合宪政要求的价值观念和思维方式。参考文献：[1]任剑涛.中国政府体制改革的政治空间[J].江苏行政学院学报,2009,02:73-80.[2]王伟,黄瑛.对现阶段地方政府体制改革的思考[J].中国经贸导刊,2009,24:105.[3]周仁标.论“省管县”体制实施的困境与障碍及其消解[J].理论与改革,2010,02:51-55.[4]杨雪冬.简论中国地方政府创新研究的十个问题[J].公共管理学报,2008,01:16-26+120.[5]房文双.关于地方政府体制改革的思考[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2008,01:130-131.[6]刘晓峰,许璐瑶.乡镇政府体制改革的经济因素分析[J].哈尔滨商业大学学报(社会科学版),2013,01:61-65.[7]吴兴智.探寻有效的地方政府体制改革之道——丹麦的实践及启示[J].中共浙江省委党校学报,2013,01:88-95.[8]刘秀琴.我国地方政府体制改革研究[D].中央民族大学,2006.[9]廉尔力.中国“省直管县”体制改革的困境与出路研究[D].中共中央党校,2012.[10]刘兆丰.治理理论对地方政府体制改革的启示[J].领导之友,2013,05:31-32.[11]欧阳景根.治理理论对地方政府体制改革的启示[A].河北省社会科学界联合会.河北省第四届社会科学学术年会论文专辑[C].河北省社会科学界联合会:,2009:1.[12]谢宝富.中国地方政府体制改革中的几个问题[J].河北学刊,2004,03:199-201.[13]徐仁璋.论中国地方政府体制结构的改革[J].江汉论坛,2000,09:79-80+66.