我国小产权房问题现状与出路(三)

我国小产权房问题：现状与出路（三）（二）解决小产权房问题的主要原则1．坚持公平正义的原则小产权房问题不是一个简单的经济问题，也不是一个简单的法律问题，而是涉及政府、农民个人、农村集体、开发商、城镇购房者等多个利益主体，涉及农村土地产权、城镇住房保障等制度层面的一个复杂的社会问题。解决小产权房问题，从短期来看需要区别对待、分类处置各类小产权房，从长期来看更需要一系列相关体制改革创新。而这些都需要坚持公平正义，兼顾和平衡各方利益关系，这也是建设和谐社会的应有之义。这就要求各地在治理小产权房过程中，既要严格依照法律和政策办事，也要考虑到广大农民和城镇购房者的现实利益，既要充分考虑到现行政策法规的刚性要求，也应多一些“以人为本”的灵活的处理方式。也只有坚持公平正义，坚持“以人为本”，才能在解决小产权房问题中真正维护好最广大人民群众的根本利益2．坚持同地同权同价的原则在《宪法》中，“农村土地集体所有制”和“城市土地国有制”是并立的两种土地所有制。在目前我国城乡二元土地所有制框架下，对于其它条件完全相同的两块建设用地来说，若其中一块是农村集体所有土地，按照《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有自用的权利，转为国有土地需要相关部门审批才能进入二级市场流转，并且农民只能得到比例相对很低的补偿费用但另一块若是国有土地，就可享有转让、出租、抵押等权利，并可以在市场交易中实现土地增值。不难看出，农村集体土地所有者并不真正具备出让自己所有的集体土地并获取出让收益的权利。这就是所谓的农村集体土地所有权“残缺”和两种土地所有制的不平等。小产权房之所以成为一个“问题”，根本在于这两种土地所有制“天生的”不平等。在处理小产权房问题中，要正确对待工业化、城市化进程中农民的土地财产权利，在土地用途管制和符合相关规划条件下，让农村集体土地享有与城市国有土地相同的抵押、出租、转让的权利，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，尽快结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。这不仅有利于加快推进城市化进程，切实保护农民根本利益，而且是贯彻《物权法》平等保护原则的客观要求。3．坚持疏导结合的原则对小产权房问题要历史地、辩证地看，既要看到其不合法性，违背了《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律规定，也要看到其积极意义和现实合理性，即在一定程度上解决了城市中低收入阶层的居住需求，也使农民分享到了城市化快速发展过程中土地增值的收益。仅仅简单地采取强制停建、强制拆除、没收和断水断电等“堵”的措施，并不能从根本上解决小产权房问题。必须从各地实际出发坚持疏导结合，既要充分发挥政府“有形的手”的作用，合理引导、健全机制、加强监管，尽快抓紧进行相关配套法律、法规的制定和完善工作，切实加强和改进房地产市场调控能力，坚决防止违法乱建规模和范围扩大，同时也要尊重市场经济规律，充分发挥市场机制在房地产市场资源配置中的基础性作用，促进房地产市场健康稳定发展。要让农民切实享受城市化快速发展的成果，享受土地价值上涨的利益，同时要加快保障性住房建设步伐，切实解决城镇中低收入住房需求，从而有效减少对小产权房的需求。（三）几点建议1．违法小产权房建筑不能一拆了之鉴于目前全国小产权房数量众多，且待建、在建、完工和已经入住等各种形式都有，不可能全部都拆除或没收，也不可能短期内都将其占有的农村集体土地全部征收为国有土地，将小产权房全部转变为大产权房。然而，既然大量社会资金和建筑材料已经投入小产权房建设中，就不要强制拆除，这也符合建设资源节约型、环境友好型社会的客观要求。尤其是在目前我国住房市场总体上需求仍然很大、相当一部分城市居民“望房兴叹”的大背景下，小产权房的住房保障功能更加凸显，若仅仅采取强制拆除的办法，也会产生诸多不良后果：一是拆除后的小产权房所占有的农村土地未必能很快复耕，且复耕质量也未必能保证与建房前一样好；二是造成大量在建、已建的住房建设资金和建筑材料被浪费，这是对社会财富的巨大浪费；三是拆除后使得部分购房者“无家可归”，购房所用的全部积蓄也付之东流，很可能激化社会矛盾，严重影响社会稳定；四是很可能造成部分地区房地产市场供应紧张、甚至反而推高房价。总之，目前我国住房资源较为稀缺，违法建筑也是社会财富，只要不涉及质量、环保、安全等涉及生命财产安全的问题，对于符合城乡统筹发展规划、土地利用规划，且未占用耕地的小产权房，显然不应强制拆除。即使对于违法占用耕地建设的小产权房，如果不存在安全问题、不属于不能居住的危房，也不宜简单一拆了之。作为对违法占用耕地建设小产权房的替代性惩罚措施，政府可采取两种方式：一是对于通过占补平衡的方式要求开发商和农村集体组织另行开发出相同数量、质量的耕地；二是没收部分小产权房并将其作为保障性住房。2．将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分目前，我国初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、城市及工矿棚户区改造等五个层次的城镇保障性住房供给体系。小产权房属于商品房和上述保障性住房之外的另一种城镇房屋类型，也成为城镇住房供给的重要组成部分。面对当前我国城镇住房需求仍然巨大、房价收入比偏高、部分城镇居民“望房兴叹”的客观事实，要强化小产权房的使用功能和住房供给作用，将其逐步引导到合法和规范发展的轨道上来，成为城镇住房供给体系的重要组成部分。要淡化、而不应过于纠结小产权房建设用地的集体所有制而非国有的性质，容忍、默认甚至允许集体土地上建设小产权房问题长期存在的客观性和必然性，将小产权房建设视同改革开放以来允许在集体建设用地上兴办乡镇企业一样。也没有必要强制性地、“一刀切”地将集体所有制土地变性为国有，同时将小产权房转变为所谓合法的大产权房，否则小产权房价格将大幅度向同区域大产权房房价看齐。建议可考虑在房价较高的一线城市进行小产权房入市试点，赋予农民集体土地流转权，使小产权房转变为可合法交易的、以自住为主的、特殊性质的“商品房”（不是大产权房，而类似于经济适用房和公租房），从而扩大城镇住房供给来源，进一步丰富城市住房供给体系。这不仅有助于解决集体土地的“同权”问题，也有助于解决中低收入阶层的住房需求，同时，随着城镇住房供给来源的扩大，也有助于促进城镇国有土地上的商品房价回归合理和理性水平。3．要着力防止地方政府与农民争土地如果说长期以来工农产品的“剪刀差”是城市对农民利益的一种形式剥夺的话，则近年来地方政府及其授权机构（如众多的开发区和城投公司）对农村土地的大规模“圈地”运动并从中赚取土地一级市场的高额垄断利润就是另外一种更为直接的剥夺。其不仅直接征用了农民赖以生存和发展的土地，更侵害了农民理应获得的更大的土地权益。小产权房建设之所以屡禁不止，很大程度上也是农民对地方政府征用农村土地并赚取高额垄断利润的一种本能反抗和理性选择。而各地打击小产权房建设尤其是实施拆除小产权房等措施，尽管其中很多扛着加强农村土地管理、保护耕地等合法和依法办事的外衣，但在某种程度上也是为了维护其在一级土地市场上的高额垄断利润。毕竟，同样一块农村土地，如果用于建设小产权房，则地方政府及其授权机构的所得几乎为零，而如果其先将该土地征为国有再通过“招拍挂”方式出让给开发商建设商品房，则其所得将大大超过对该土地的补偿费用。要加快推进农村土地确权登记，明确农村集体建设用地的产权主体，尽快使农民拥有相对完整的土地产权并自主行使土地处置权，允许农民在自愿基础上进行部分或全部土地使用权的转让，让农民通过土地使用权出租、出让和建设小产权房等方式分享城市化快速发展进程中的土地增值收益。对农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，达到“同地、同权、同价”。更重要的是，要着力规范和制约地方政府行为，切实防止地方政府及其授权机构通过土地征用方式与农民争利益、与农民争土地的行为。也只有着力防止地方政府及其授权机构与农民争土地，才能更好地保护农民合法土地权益并分享土地增值收益。4．把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来当前，我国城市房地产市场供需结构性矛盾较为突出，中高档商品房供应相对充足与中小户型、中低价位普通商品住房供应相对不足并存，尤其是对一些外来务工人员、刚刚毕业的大学生而言，他们买不起商品房，很多人“蜗居”在所谓的地下室、城中村和小产权房里面。从房屋使用价值来看，小产权房和保障性住房没有本质差异，其不同点主要在于所占有的土地性质和购买者身份。就土地性质而言，小产权房占有的土地属于农村集体土地性质，而保障性住房由政府或其授权机构开发建设，其建设土地属于国有土地性质；就购买者身份而言，小产权房购买者主要是中低收入群体和部分投资者，其房屋产权不受法律保护，而保障性住房购买者或承租者也主要是城市中低收入群体，其购买行为及房屋产权受到法律保护。在近年来大中城市房价持续攀升、地方政府对保障性住房供应相对不足的情况下，小产权房在一定程度上也起到了“保障房”的作用，解决了部分城市中低收入群体的住房需求。考虑到当前我国各地保障房建设任务十分艰巨，普遍面临着建设资金缺口较大、土地供应紧张两大突出问题，其中“十二五”时期建设3600万套保障性住房需要投入资金4-5万亿元。而小产权房也不能采取简单地强制拆除、强制没收的办法，小产权房购买者大多是城市中低收入群体，妥善解决小产权房问题的一个基本前提条件就是要切实保障城市中低收入阶层和农民等弱势群体的根本利益。为此，地方政府可考虑积极利用小产权房的成本和价格优势，将部分存量小产权房转化为保障性住房。这样做，不仅可以有效缓解保障房建设的资金和土地压力，而且可以大大加快整个保障性住房体系的建设进程，同时还可以给存量小产权房一个合法、合理的市场出口。地方政府将存量小产权房转化为保障房的具体方式可采取三种：其一，地方政府按照合理价格直接收购存量小产权房，将其作为廉租房或公租房并按照现行政策分配给合格的租赁者；其二，地方政府按照合理价格租赁存量小产权房，再作为廉租房或公租房转租给合格的租赁者，其中廉租房差价由政府承担；其三，直接将存量小产权房确定为公租房，严格按照公租房要求开展租赁经营活动。建议有关部门在研究制定房地产业发展和城镇居民保障性住房发展中长期规划时，要科学分析预测小产权房建设规模，并将其中一部分作为保障性住房。在将部分小产权房建设纳入保障性住房体系时，建议可参考保障性住房尤其是经济适用房和公共租赁住房的要求，从小产权房的户型面积、建设标准、购房（租房）者准入条件和转让条件等方面作出明确规定。这样做，既有利于解决集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”问题，满足农民分享土地增值的利益诉求，又有助于解决城镇中低收入阶层的住房需求问题。值得注意的是，任何将小产权房建设纳入保障性住房体系的做法，包括当前部分省市正在进行的在集体土地上建设保障性住房的试点都不能以牺牲农民合法土地权益为代价，都必须充分考虑和体现农民对土地增值收益的合理诉求，否则的话，即使通过小产权房建设缓解了地方政府的资金和土地困境，也加强了保障性住房建设进程，但仍然是在造就另外一种形式的与农民争土地和对农民合理合法利益诉求的剥夺。