我国政府机构改革如何走出循环怪圈的探讨

1我国政府机构改革如何走出循环怪圈的探讨摘要：自1982年以来，从中央到地方一共进行了六次政府系统的机构改革，但至今收效甚微。本文从行政体制缺陷、利益追求和观念问题等方面分析了政府机构改革在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈中徘徊的原因,并据此提出了相应的对策,阐述了政府机构改革的关键是转变政府职能,实行政企分开,理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会三者的关系。关键词：政府机构；循环怪圈；改革一、问题的提出改革开放以来,从中央到地方一共进行了六次政府系统的机构改革，但至今收效甚微。十八大后，政府又提出了以转变政府职能为核心的大部制改革，以市场经济宏观调控、社会服务与管理为主，切实解决政府部门机构重叠、职权交叉、政出多门的矛盾，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。由此可见,我国政府机构改革的频繁程度世界罕见,平均4～5年就有一次“大动作”；但也从另一方面反映了这些年来我们依然在行政改革一直在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中徘徊。这充分说明我国政府行政改革的理性程度和有效程度还不够高,间接反映出我国关于行政改革的理论已经滞后于实践。因此,我们有必要对中国政府机构改革始终跳不出“怪圈”的原因进行深入剖析,有必要对行政改革的实践进行理性的反思,并提出相应的对策,这对于推进新一轮的政府机构改革和提高我国行政改革效率具有非常重要的理论和现实意义,使政府能更好地适应变化了的行政环境和知识经济时代的要求,进而有效地推动社会经济的发展。二、我国政府机构改革形成“怪圈”的原因社会主义市场经济条件下,我国政府机构改革形成“怪圈”的原因是多方面的,但从根源上分析有体制缺陷、利益追求、观念问题这三个原因。（一）体制缺陷改革开放以来,我国经济体制改革实现了由社会主义计划经济向有计划的商品经济以及社会主义市场经济的根本性转变,经济体制改革基本上改变了过去那种僵化的格局。然而,政治体制改革却举步维艰,以中央高度集权的计划体制为主2导,以包办一切、统管一切为特征的行政体制依然存在,造成管理的混乱、僵化和低效率,进而禁锢和破坏生产力的发展。行政体制的缺陷,体现在机构问题上则是:一方面“人人有饭吃”的原则保证高就业率,但这者并没有有高生产率做基础,就业水平并不能满足生产的需要。另一方面,行政管理对象并非因社会经济迅速发展,而是因包办和统制才得以“扩大”。随着经济的发展，政府机构不断进行简单的切割划分和调剂配置,越切越碎,越分越乱，导致机构和人员越来越庞杂,而政府的效能却越来越差。政府部门只考虑维护和发展自身的职能职权与地位影响,实现自身的持续扩张,而不关心企业的发展、资源的合理配置、财政的消耗以及整个社会经济的发展。这种以“大政府、小社会”为目标模式,以“大统制、小服务”为行为模式的传统行政模式,与精简、效能的原则相违背,从而不断产生和恶化机构问题。（二）利益追求在市场经济体制下,利益取向逐渐多元化,经济利益的诱惑力比传统的计划经济体制时代要大得多,各种机构和人员都争相前来追求自身利益，由此造成了机构膨胀。西方公共选择理论认为“个人是以追求自身的利益为最大目标”,并把个人作为集体行为的出发点,把个人的选择或决策当作公共选择或具体选择的基础,认为集体的行为动机也由个人的行为动机决定【1】。由此推论政府的行为动机也最终是由其中的组成人员的动机决定的。但政府机构的公共服务性和非盈利性,使得他们不能明确追求自身经济利益,于是只好用另一种方式即扩大政府机构来满足他们的利益追求。我国政府机构的重叠庞大,人员庞杂,人浮于事,使得“吃饭财政”的现象越来越严重。另外行政机构还有自己特殊的利益所在--企业。专业经济行政部门掌握了整个企业管理权,一直死抓住企业不放,与企业的利益紧紧地捆在一起,政企不分的现象越来越严重。这种不遵守财政精简、统一和效能的要求,一味地追求自身利益，千方百计争取和扩大享受公共利益的机会的现象使机构问题不仅总治不了,还反弹,最终成为全国性、全社会性的大问题。（三）观念问题由于长期受计划经济体制的影响,“权力本位”和“官本位”的思想观念根深蒂固。有些政府部门和领导总认为只有政府直接管理企业才是社会主义,才能3发展社会主义国有经济,并且形成了一种政府机关直接干预企业经营的习惯。一方面,在计划经济体制下,政府直接管理企业,企业成为政府的附属物,转为市场经济后,企业成为市场的主体,而政府成为市场的配角,但是政府部门却不甘心放弃,认为政府不直接管理企业就不能体现政府的职能,于是不遵循市场规律,仍在经济舞台上唱主角,把权力牢牢地握在自己手中。另一方面,放权让利,转变职能,使一部分官员们有一种失落感,心理失衡,认为放权就是“失利”,为了减少权利的损失,一些政府部门就暗里抵制政企分开、简政放权等各项改革措施。“权力本位”和“官本位”的思想观念作祟,使得“政府办企业”的现象没有从根本上改变,且加重了政府的负担,影响了政府的效力,阻碍了政府职能转变和政企分开,更束缚了国有企业的发展,使其难以成为真正的市场主体。三、政府机构改革真正走出“怪圈”的对策历次机构改革的实践表明,之所以会形成“怪圈”,是因为改革没有从转变政府职能这个关键问题入手,或在改革中没有把它落到实处,才会形成了一个“精简—膨胀”的循环怪圈。因此,我们必须吸取过去的教训,按照发展社会主义市场经济的要求,进一步转变政府职能,实行政企分开。要切实抓好这一突破口,真正实现政府职能转变,必须正确处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,在这三者关系中寻求最佳平衡点。（一）寻求政府与市场的平衡点,正确处理好政府与市场的关系政府与市场作为两种基本的制度安排,各有利弊,也各有自己运行的规律。为了实现政府与市场二元机制的最优组合,只能是把“看不见的手”和“看得见的手”二者相结合，构建一种有效的协调机制,在不断的尝试和选择中,寻求政府与市场的最佳结合点。政府既不应参与市场之中,又不应置身于市场之外,而应当从宏观的高度调控市场,弥补市场的不足,使市场经济正常、健康地发展。一方面要维护而不能取代市场的主体地位,创造条件使配置社会资源的调节作用得以充分发挥;另一方面要尽快转变政府职能,使公共管理的职能适应市场经济的需要。另外,政府还要动用公共权力,在严格规范市场主体行为的同时,严格规范政府自身的公共行政行为。“市场调节与政府调节都必须依法”【2】,政府只有真正实现导向、管理、协调与服务这些公共职能,市场经济才会沿着正确的轨道健康4发展。而只有社会经济不断获得发展,才能提供充足的就业机会,为被精简人员创造良好的就业条件,从根本上真正消除机构臃肿的问题。（二）寻求政企分开的平衡点,正确处理好政府与企业的关系计划经济体制下,政府权力高度集中,政企不分。于是合理分权成为我国转变政府职能的最直接选择，而政企分开是所有分权改革的核心。首先，要实现政企分开必须确定政府与企业在市场经济中的职能定位。政府的主要职责是为全社会的全面健康持续发展,把握宏观方向,进行宏观调控；而企业作为一个经济组织,其主要目标是追求经济利润，应当成为真正的法人实体和竞争主体,自主经营、自我发展和自负盈亏。这种追求行为只有在政府的宏观规范和支持下,才能使社会不断增加财富,从而推动社会发展。其次,应该建立有效的国有资产监管营运体系【3】，实现政府的行政管理职能与国有资产管理职能的分开。一方面国家对经营性国有资产拥有法律上的所有权；另一方面,企业则对其享有支配权,真正履行保值增值的责任。为此,必须构建一个合理的国有资产管理、营运、监督体系,从而全面取消企业的行政主管部门,为实现政企分开提供实质性的可靠条件。只有明确了政企各自的职责与权力范围,实行政资分开,才能从根本上实现政企分开。这样,政府也才能摆脱繁重的经济管理事务,由微观管理转向宏观管理,按照各自所承担的具体经济职责和事权的划分原则,以“小政府,大服务”为目标模式,设置必要的政府机构和部门的内部机构,从而实现政府机构、职能、工作程序的科学化、合理化。（三）寻求政府与社会之间的平衡点,正确处理好政府与社会的关系政府是协调社会发展的组织形式,因而具有公共服务性和非营利性。政府的公共服务是社会主义市场经济下政府的本质表现,也是政府作为公共性政权机构的当然工作。因此,政府必须加强自身建设，在观念上进行“解放”或更新,改变传统的“权力本位”,“官本位”的思想观念,树立“义务本位”,自觉为社会、为大众谋利益。同时还要做好适当的人员精简和机构设置,形成各种有利于改革的氛围和机制,以建立起办事高效、运转协调、行为规范的政府,为社会提供良好的公共服务,实现社会的公正与公平,实现社会利益的平衡,促进经济增长与社会发展。5在经济全球化的国际背景下,要使国家立于不败之地,经济发展是关键。随着社会主义市场经济的不断发展,经济体制改革的不断推进,作为上层建筑的政府机构,必须适应经济基础的客观要求,但是由于我国处于由计划经济体制向市场经济体制的转型时期,行政管理对象在某些方面便呈现某种程度的不确定性,因而政府职能难以彻底转变,机构改革不可能一步到位。政府机构改革要走出“精简———膨胀”的循环怪圈,是一个长期、复杂的渐进过程。走出循环怪圈的途径,要在实践中不断探索,通过阶段性的机构改革,逐步理清和理顺政府的职能,使政府行政组织与市场、企业和社会环境保持一种动态的平衡,维持一种稳定的行政秩序。参考文献：[1]约瑟夫·斯蒂格里兹(美),政府经济学[M].北京:春秋出版社,1988.[2]厉以宁,论道德力量在经济中的作用[M].北京:经济科学出版社,2004.[3]徐远中,尤京文，地方政府机构改革的深层原因及最大难点[J].中国行政管理,2000(2):31-35.