市政融资业务：世界银行在东亚与太平洋地区提供的支持

市政融资业务：世界银行在东亚与太平洋地区提供的支持世行的支持在世行的地区划分中，东亚与太平洋地区是城市人口昀多的地区。本地区的城市人口达8.05亿，占地区总人口的42%，城市人口每年增长2.9%,并保持快速的城市化进程。通过1998-2008年这十年中世界银行开展的44个城市发展项目（MDP），对城市发展的投资承诺达到57亿美元。这些项目旨在加强16个国家445个城市的管理。按城市发展项目的数量计算，昀活跃的借款国依次是中国（23个项目）、印度尼西亚（12个项目）、新加入城市发展项目借款国行列的越南（4个项目）和较早加入城市发展项目借款国行列的菲律宾（3个项目）。另外，蒙古和韩国各有一个城市发展项目。也就是说，本地区的城市发展项目几乎全都是在中低收入国家（86%）。本地区国家中，城市人口规模庞大（1500万人以上），只有泰国和缅甸没有世行资助的城市发展项目。表1：城市发展项目组合摘要，1998–2008已完成（项目数）30已完成的MDP（满意度百分比）80执行中的MDP（项目数）14IBRD承诺（百万美元）4,512IDA承诺（百万美元）1,158世行对已完成MDP的平均承诺（百万美元）126对执行中MDP的平均承诺（百万美元）136批发型MDP（项目数）11非集中化MDP（项目数）33服务的国家（国家数）6服务的城市（城市数）445资料来源：世界银行的数据。注释：IBRD=国际复兴开发银行；IDA=国际开发协会；MDP=城市发展项目，项目组合的绩效平均而言，本地区的城市发展项目绩效良好，80%的项目取得令人满意的成果。另外，世行在90%的项目中绩效令人满意，借款国在83%的项目中绩效令人满意，各项指标全面远远超过全球城市发展项目组合的平均水准。尽管在项目成果评价中，还没有一个项目取得高度令人满意的评价，但是本地区的几个国家有许多成功的城市发展项目范例，可以作为其他地区城市发展项目的样板。中国三号项目，由于拥有天津这个超级城市（人口1030万）杰出的市政团队，成功地建立并运行了一个堪称中国样本的固体废弃物卫生处理设施，增加了污水的收集和处理，改善了交通管理，并增强了市政规划能力。菲律宾一号项目在改善低收入区域状况方面特别成功，不仅开发了新的本地市场，而且对来自74个城市的9,129名市政工作人员进行了培训。通过这些努力，形成了新的市政管理模式，能够更好地适应权力下放带来的责任不断增加的情况。中国四号项目在浙江省取得全面成功，从城市规划、土地开发和环境角度，改进了几个中国投资环境昀好的重要城市的市政管理。图1：城市发展项目组合绩效，1998–2008财年80%90%83%74%78%75%0%20%40%60%80%100%OutcomeBankPerformanceBorrowerPerformancePercentSatisfactoryEAPRegionAllBank资料来源：独立评估局特别调研。注：MDP=城市发展项目。PercentSatisfactory满意度百分比Outcome成果BankPerformance世行绩效BorrowerPerformace借款国绩效EAPRegionEAP地区AllBank全世行印度尼西亚五号项目在加里曼丹岛的五个城市取得良好成果，特别是在Pontianak（人口455,173）成功执行的Kampung改造计划。印度尼西亚十九号项目的重点是市政创新，在Bogor（人口769,000）取得极大成功，开发了一个生动活泼、信息丰富的公共网站，将早先的公共信息问讯亭搬上了网络。中国七号项目（上海）和中国八号项目（辽宁）从改善供水和污水及固体废弃物入手，产生了显著的环境改善效益。中国九号项目直接针对市政管理模式的再造，有效帮助四个城市进行深层次的结构改革，其中涉及企业住房的出售。蒙古城市发展项目则通过成功改善乌兰巴托（人口844,818）的供水，协助蒙古发展国家设计、建造和运行城市服务的能力。借款国绩效世行绩效成果全世行EAP地区满意度百分比表2：地区项目组合的市政管理重点城市发展项目的设计重点明细：城市规划已完成执行中目标数（百分比）5050组成部分（百分比）4064市政融资目标数（百分比）6021组成部分（百分比）3364服务提供目标数（百分比）90100组成部分（百分比）9793城市发展项目总数3014资料来源：独立评估局特别调研。注：MDP=城市发展项目。本地区有部分城市发展项目表现不佳。印度尼西亚三号项目机会没有取得成效，原因是Surabaya（人口240万）的城市领导层频繁更迭，导致无法达成协议。这导致在城市服务提供方面无所作为，对这个项目原应进行彻底的重新评估。中国十一号项目没有按预期的设想那样，通过替换重庆（人口3,200万）市区的老工业设施来减少空气污染，原因是这些工业设施出售速度缓慢，而且本项目取消了信贷支持。污染的确下降，但不是因为项目的功绩，而是因为工业活动放缓。印度尼西亚七号项目原来的意图是改进苏拉威西岛41个城市的固体废弃物和污水处理服务，但项目仅执行了一部分，原因是缺乏政府的支持，同时担心资金被滥用。这导致市政部门在管理上没有取得预期的进展，特别是在运营和维护方面，该项目的运营和维护模式过于复杂，难以施行。改进城市规划提供更多信息本地区的部分城市发展项目改善了市政府的信息来源。例如，通过中国三号项目，天津（人口1,030万）的市政府为这个交通繁忙的超级城市开发提供了一套实时交通信息系统。通过印度尼西亚九号项目，Bogor成功实现汇总并通过网络公开提供有关市政服务的信息。这是信息系统建设的一项重要成就。监控和评估监控和评估系统与其他地区和部门一样，存在相同的弱点。浙江省的中国四号项目在许多方面都有出色的表现，但是监控和评估系统所做的工作无非是对具体子项目的执行情况进行统计和成本核算。云南省的中国十二号项目，在项目实体成就的监督上做得要好一点，但是对制度进步方面情况的核实存在不足。印度尼西亚二号项目和印度尼西亚六号项目的监控和评估系统所做的也无非是统计子项目发包合同的数量和拨款金额。这意味着，监控和评估系统能够精确提供公共厕所的修建数量和实际的单位成本的信息，但是无法准确反映这些设施的使用情况——实际上这些设施的使用率非常低。独立评估局发现，原设计供15个家庭使用的公共厕所，实际上只有1个或2个家庭在使用。湖北的中国十号项目也存在监控和评估系统薄弱的问题，系统的指标定义过于宽泛，不具可测量性。中国九号项目的监控和评估系统也存在痼疾，即对为了测量国有企业住房出售进展而选择的38项指标，没有提供指标的基线值。即使指标选择合理，监控和评估系统也可能出现问题。中国七号项目对环境压力很大的上海黄浦江水质进行测量时就发生了这种情况。水质指标的基线值和终期值都有，但取样是在黄浦江的不同地点。另外，该项目建立的监督站没有完全投入运行。四川省的中国十五号项目中，因为实施上的不足导致监控和评估系统的效能降低，绩效指标设计完善，但是没有系统地保存指标的测量记录。监控和评估系统即使存在设计上的不足，在实施过程中也可以得到改善。天津的中国三号项目中，当地项目组能力很强，自行增加了成果指标，以测量在监控和评估系统昀初设计中被忽视的市政管理的效能。昀后要指出的是，越南一号项目的监控和评估系统昀为完整。在这个项目中，四个参与项目的城市所运用的指标全面覆盖供水服务改进情况的各个方面，涉及范围从实际的供水到管理效率。城市和空间规划城市发展项目取得了很大的成绩，特别是在中国。中国的许多城市重视城市规划是近年来的事。因此，在中国一号项目中，北京（人口1,490万）的城市总体规划方案首次考虑了城市环境保护局提出的环境保护任务的重点。中国三号项目帮助天津编制城市总体规划方案，并制定了2005-20年的指示性预算。这同样是第一次。特别要指出浙江省宁波市，中国四号项目通过技术援助的方式加强了宁波市的长期土地利用规划，坚决将历史文化古迹的保护纳入城市中心的规划方案，目前被认为是中国昀佳的规划方案之一。城市交通方面，中国二号和中国六号两个项目通过提供专家咨询的方式，使上海（人口1,460万）改善了交通规划。其他国家也通过城市发展项目的援助，使城市规划得到一定程度的改善。在印度尼西亚十号项目中，九个城市首次编制当地的环境方案和战略，其中一个是至关重要的雅加达（人口850万）排水总体规划方案。通过菲律宾一号项目，大约有70个城市学会了如何将子项目的具体投资纳入本市的规划方案。规划方面比较创新的方法未必总是成功的方法。在印度尼西亚二号项目中，对综合城市基础设施发展规划采取了现代化的多部门联合规划模式，但是仅在比较小的城市取得了很小的进展，这些城市认为这个模式过于复杂，相比之下更乐于采用自己非常熟悉的传统的部门规划模式。投资规划和战略本地区的城市发展项目一般都不要求客户城市加强对投资规划和战略的管理。各城市在城市发展项目之前往往都已经制定了自己的投资计划，特别是比较大的城市。增强市政财政改善财务管理中国许多城市都在城市发展项目的帮助下，改进市政财务管理和会计制度。例如，中国三号项目帮助天津这个超级城市整合了庞大的市政部门各种不同的财务网络，在局域网内实现所有帐目的计算机化，现在这已经成为会计标准。在中国五号项目的帮助下，江苏省南部的四个城市改善了供水成本的回收，让这四个城市即使不能回收投资成本，至少也能回收运行成本。上海（人口1,460万）的市审计局按照中国七号项目的要求，迅速改用国际会计准则。增加城市自身的财政收入本地区通过城市发展项目内提高财政收入，重点主要是增加项目投资自身的直接成本回收，而不是寻求广泛地增加一般性的财政收入。在实践中，本地区的成本回收与其他地区一样有难度。中国七号项目就无法提高收费标准，做到让辽宁省五家市政环卫公司回收操作成本。中国十二号项目无法做到让云南省的五家市政环卫企业回收全部成本，但是在收费标准的调整上还是取得了一定的进展。中国十号项目在湖北省固体废弃物管方面，在成本回收上也遇到类似的制约。尽管详细情况很难得到，但是印度尼西亚二号项目报告称，该项目在东爪哇和巴厘援助的45个城市在收入的收款工作上取得改进。但是，在印度尼西亚四号项目中，通货膨胀降低了Semarang（人口130万）和Surakarta（人口555,308）市政水务企业的成本回收效益。蒙古的城市发展项目在市政融资方面取得很大的成绩，但是该项目雄心勃勃的目标未能如愿，乌兰巴托（人口844,818）的市政环卫企业并没有获得全面的财务自主权。但是，计收费工作的计算机化取得很好的效果，大大加强了收费的收款工作。菲律宾一号项目对74个客户城市取得显著成绩，特别是通过运用地产税清册制度，使地产评估价值增加超过一倍；在项目期间内（1994-2001年），实收税款增加超过64%。越南的城市发展项目使河内（人口140万）和海防（人口602,695）的市政供水企业不仅能够收回营运和维护的成本，而且还积下一些盈余。市政府的信誉度和债务管理对于市政管理，从这个方面进行了小规模的探索。菲律宾一号项目的城市发展基金建立了一个长期的信贷窗口，向符合条件的城市提供了3400万美元的贷款。尽管相对市政需求而言，贷款的规模很小，但是信贷机制使菲律宾全国有74个城市能够首次进行债务管理。私人融资的参与独立评估局没有发现证据表明城市发展项目真正努力去促进对本地区市政服务的私人融资。改善服务提供投资重点城市发展项目中，大约有60%在项目评估和完成时提供了项目投资经济回报率的估算结果。在中国完成的城市发展项目广泛使用项目投资经济回报率这个指标。根据山东省38个城市的用户为环卫服务付费的意愿，中国十三号项目的经济回报率估计为39%。根据上海交通状况改善带来的时间节约和操作成本减少效益，中国二号项目和中国七号项目的经济回报率估计为28%。天津的中国三号项目的经济回报率为23%，这是以住宅和工业用途城市土地开发产生的效益作为主要依据进行估计的结果。如果对中国四号项目进行更深入的经济分析，将新企业与直接划入中国四号项目在浙江省绍兴（人口421,283）项目区内的企业