我国现行审判委员会制度存在的问题及完善的对策

1我国现行审判委员会制度存在的问题及完善的对策在大陆法系和英美法系国家，审判组织内部未设置审判委员会。审判委员会制度是我国审判权行使中的一大特色，《人民法院组织法》第11条规定“人民法院设立审判委员会……审判委员会由院长主持”，这是我国法律对审判委员会的设立及议事原则的基本规定。依据现行法律规定，审判委员会是法院的最高审判组织，是审判工作的集体领导机构，主要职责是总结审判经验，讨论、决定重大疑难案件和其他有关审判工作的重要问题。在审判实践中，审判委员会充分发挥了集体领导的作用，在提高办案质量、避免冤假错案的发生等方面起到了重要作用。然而，随着我国司法改革的不断深化，现行的审判委员会讨论决定案件制度已不适应司法的现代化要求，在许多方面存在弊端。因此，改革完善审判委员会制度已势在必行。一、现行审判委员会制度在实践运作中表现出的主要问题从建国到现在，各级人民法院的审判委员会确实发挥了积极的作用。一是通过集体贯彻民主集中制原则，有利于发挥集体智慧，提高办案质量。二是审判委员会有利于防止腐败，减少办人情案和关系案的现象。三是审判委员会作出决定，有利于排除各种对审判活动的干预和干扰。但纵观近年来审判委员会的运作，突出表现出以下问题：1、法律对依法应由审判委员会讨论的重大、疑难案件没有严格限定。审判委员会制度从其确定之日起，就把审理重大、疑难案2件作为主要任务之一，《人民法院五年改革纲要》第22条对此也作了明确要求。但由于对重大、疑难案件法律没有严格限定，许多法院也没有根据当地实际作出明确规定，不少审判人员总想找理由把案件提交审判委员会讨论决定，甚至有时不管合议庭能否形成决定，只要合议庭成员意见不完全一致，就提交审判委员会研究。这样做，一方面加大了审判委员会的工作量，使得一部分案件因为排队等待审判委员会讨论决定而超审限，造成案件的积压，不利于提高办案效率。另一方面，一些办案人员办结的案件，怕不保险，总想让审判委员会把把“关”，这既不利于合议庭和独任审判员职能的发挥，也不利于审判人员业务水平的提高。2、审判委员会讨论决定案件的程序没有严格规定。目前，在许多法院，对审判委员会讨论案件没有严格的程序规定，在召开审判委员会时，委员们还不知道研究哪些案件，只是听听案件承办人的案件汇报，然后就进行讨论发言，进而定案，这样就很难保证案件质量。有时一个会议讨论决定十几个甚至数十个案件，时间仓促，委员们没有足够的时间和精力去研究案件和认真思考法律适用问题，这就更难保证议案质量。3、审判委员会的职能没有得到全面发挥。审判委员会作为人民法院的最高审判组织，根据法律规定，其职能除了讨论重大的或疑难的案件外，还包括总结审判经验、讨论决定与审判工作相关的事项等等，而且总结审判经验，指导审判实践应当是审判委员会的主要职能。但随着近年来审判委员会讨论的案件数量猛增，有些法院实质3上审判委员会的职能被单一化为仅仅讨论案件，对审判实践中遇到的大量影响审判工作质量、效率的深层次问题无法腾出精力研究解决，无法实现对审判工作的整体控制和把握，限制了审判委员会职能作用的充分发挥。4、审判委员会在执行错案责任追究方面效果不明显。对错案的认定和追究应当是审判委员会的职能，但在许多法院因为相应的监督制约制度不够健全，致使审判委员会事后监督难以认真实施。同时对审判委员会讨论决定的个案，错案责任追究更难以执行。审判委员会讨论案件实行民主集中制，集体负责，而所谓集体负责实际上是无人负责，如果出现错案，无法追究个人责任，这使徇私枉法有机可乘。5、审判委员会工作机制不健全，管理不规范。《山东省人民法院五年改革实施方案》虽然明确提出规范审判委员会工作，在法院机构中内设审判委员会办公室，但各地做法不一，工作发展也很不平衡，许多地方管理不够严格。许多法院特别是基层法院目前仍没有设立审判委员会办公室作为特定办事机构。6、审判委员会的人员组成不合理。审判委员会是法院的最高审判组织，其成员应当具有深厚的法学理论功底和丰富的审判经验。目前各级法院的基本做法是院长、副院长、有关部门负责人等理所当然地担任审判委员会委员。鉴于《人民法院组织法》没有对审委会委员应具备的条件和人数组成做出规定，于是一些法院审委会委员人数庞杂、人敷于事，审判委员会实际上有时成了一种“政治待遇”4或“荣誉称号”。由于地方各级人民法院的领导并不都是从法院内部产生，有关审判庭和其他部门的负责人也不都是具有丰富的审判实践经验和较高的法律知识的法官，从而审判委员会委员的法律素质难以保证。审判委员会委员的素质不能保证，就谈不上案件质量的保证。而根据我国有关法律的规定，审判委员会的决定合议庭应当执行，这就不排除合议庭的正确意见被审判委员会的不正确决定取代的可能性。二、现行审判委员会制度与现代审判制度的主要矛盾现行的审判委员会制度在实际运作中暴露出了许多问题，目前的审判委员会运行机制与现代审判制度有许多不一致或者相矛盾的地方。1、现行审判委员会议事制度是司法行政化的典型体现。《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制”，明确规定了审判委员会实行的是民主集中制的原则，在讨论案件形式上是集体作出决定。具体的运行方式是由院长或副院长主持讨论，先由案件承办人汇报案件事实，庭长、分管院长作补充，而后其他委员发表个人意见，最后按少数服从多数的原则作出处理决定。其实质是一种集体议事制度，是司法行政化的典型体现。从审判委员会的决定合议庭应当执行的提法可见，审判委员会与合议庭之间是一种领导与被领导、管理与被管理的内部行政关系。2、现行审判委员会讨论案件机制与公开、直接的诉讼原则相悖。审判委员会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人以及必要的记录人员以外，其他人是不准进入会议室的，这和审5判公开原则是相矛盾的。审判委员会委员仅仅通过听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案件报告来作出判决，这和直接的诉讼原则相违背，对准确判断分析证据，查明案件事实显然是不利的。法院的判决如果不是建立在通过当事人公开辩论、公开质证、认证而查明的事实基础上，这种审判制度的民主性、科学性就是值得怀疑的。事实表明，审判委员会讨论决定案件不利于对审判活动进行监督，使得诉讼程序的公正性大打折扣。3、现行审判委员会讨论决定案件机制同回避制度相矛盾。根据我国三大诉讼法的规定，案件当事人在法庭开庭审理前，有权申请那些与案件有利害关系或者与案件当事人有特别关系的审判人员回避，以确保案件的公正判决。回避制度的严格执行是实现程序公正的基本要求之一。由于审判委员会讨论案件是秘密且不定期进行的，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人并不知道，从而无法申请回避，使得法律规定的当事人的申请回避权无法实现。此外，我国法律还规定，对于按审判监督程序再审案件、上级法院发回重审案件，应另组成合议庭审理。这是为保证再审或重审的质量而规定的一种特殊回避制度。实践中，如果该案是经过审判委员会讨论决定的，不可能另组审判委员会讨论本案。这在某种程度上使再审或重审流于形式，无法保证再审或重审的质量，使得审判监督程序设立的目的无法达到。4、现行审判委员会讨论决定案件机制是一种典型的“审”、“判”分离，合议庭审而不判，审委会判而不审。审判委员会讨论决定案件既违反了审判活动的内在规律，又与当前审判方式改革的精神存在明6显的冲突。当前审判方式改革的核心是以诉讼参与人为主体，围绕案件事实证据、争议焦点、是非责任、法律适用等问题，通过双方当事人当庭陈述，当庭举证、质证、辩论，法官当庭认证，当庭解决诉讼纠纷，通过突出诉讼程序的公正来保证实体的公正。审判委员会讨论案件不是开庭进行的，无法做到直接听证、当庭认证、当庭判决，从而在一定程度上阻碍了审判方式改革的深入进行。三、完善现行审判委员会制度的主要对策随着审判委员会制度在实践中暴露出越来越多的与现代审判制度不相适应的地方，对审判委员会的存废也形成了两种观点。一是保留。理由是：①实体法和程序法尚不完备的情况下，可以通过审判委员会对案件进行指导和监督，适当解决法律中的疑难问题；②当前法官素质偏低、独立执法能力较差，可以发挥法院的整体优势和智慧，弥补法官个人的知识、经验和执法能力的不足；③在法制环境较差，对法官的保护不充分、外部干扰较多的情况下，有利于以法院整体的力量抵御外部对审判活动的干扰。二是废除。理由是：审判委员会的存在虽然过去的某些时间和某些情况下有其合理性，但是今天已经成为妨碍司法公正的羁绊。《人民法院五年改革纲要》提出：“审判委员会作为法院内部最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。”山东省高级人民法院《关于建设现代化法院的五年实施方案》7中也规定：“以审判委员办公室为主体，建立审判工作宏观指导机制，加强法律适用研究……”由此，在当前审判状况下，审判委员会的存废已不是问题的焦点，应当保留。关键的问题是如何对现行审判委员会制度进行完善，使其更加符合现代审判制度的需要。笔者认为，应当加强立法，对审判委员会的职能、人员组成、工作机制、工作程序、工作内容等问题进行完善和改革，作出明确规定，使之更加合理化。具体应从以下几个方面进行改革：1、在审判委员会职能方面，法律应当明确规定审判委员会的主要职能是总结审判经验，不应过多的研究个案。我国的市场经济体制尚处于初建的时期，新的问题、新的纠纷类型层出不穷，已经颁布的立法在社会生活的急剧变化中难免出现滞后性和法律漏洞，在这种情况下，非常需要及时总结审判经验，对现行立法作出准确的解释和确定适用法律的原则，从而有效的指导法院的审判活动，保证正确执法。事实上总结审判经验，正是审判委员会的首要任务。当然，审判委员会也可以讨论一些重大疑难案件，尤其应当看到，在现有的体制下，面对某些行政干预过多的案件，将案件提交审判委员会讨论可以免去审判人员的麻烦和困难，在这种情形下，审判委员会的存在，无疑是为法官树立了一道挡箭牌。但这只能作为特殊的情况考虑，对审判委员会讨论的重大和疑难案件一定要作严格的限制，具体确定提交审判委员会讨论的案件类型。限制审判委员会讨论的案件，既尊重合议庭的权限，同时也可以使审判委员会从过多的案件中解脱出来，将工作重心放在宏观的审判工作指导及工作经验总结上，把主要精力用于研8究审判工作中根本性、全面性问题，制定规范指导性意见上。在当前情况下，对应当提交审判委员会讨论的案件应作出这样的限定：一是合议庭形不成决定的案件。合议庭形不成决定，是指合议庭成员意见分岐重大，形不成多数人意见，而不是指合议庭成员形不成一致意见。二是重大疑难复杂案件。在法院无明确规定的情况下，案件是否属于重大、疑难、复杂应考虑以下因素：①在当地的影响。如犯罪官员的级别、涉及当事人的人数、老百性的关心程度、党委政府的关心程度、是否影响改革发展稳定的大局等。②是否涉及党的重大方针政策。如涉及“严打”整治斗争、涉及“法轮功”、涉及破产、大部分职工下岗、涉及农民负担等。③是否涉及法律空白地带。同时，要明确要求，审委会讨论案件时，应重点侧重法律适用的研究，以及从改革发展稳定的大局角度对案件的处理作出正确指导，努力实现法律效果与社会效果的有机统一，体现出执行法律与服从大局的一致性。审委会不应过多讨论案件事实的认定、证据的分析认证，那是法庭上解决的事情，如果那样，审委会既剥夺了合议庭的权利，又违背了直接公开的诉讼原则。2、在审判委员会的人员组成方面，应当突出专业性。审判委员会主要围绕着审判业务展开活动，因此，审判委员会的组成应当强调专业性。笔者认为，审判委员会委员必须符合两个要求：第一，必须是专业法官。由于现代社会分工细化，审判业务分工也细化，法官越来越专业化。所以，作为直接讨论决定案件的审判委员会委员也必须是专业法官；第二，必须是复合型法官。由于现代司法的触角延伸到9政治、经济和社会生活的各个方面，审判委员会委员肩负着全面指导、监督审判工作的重任。所以必须是复合型法