改善监督行政有效性的法治思考

1改善监督行政有效性的法治思考——孙敏孙治艳大体思路：（一）基本概念辨析（二）监督行政的内容及渠道（三）监督行政与法治的关系（促进、制约保障）（四）监督行政现状及实践中的存在的问题（五）结合法治，论述如何改善监督行政的有效性基本概念辨析监督行政——有关主体对行政的监督。具体地说，是指有关国家机关、党政组织以及其他社会主体依法对行政主体及其公务员行为的监督。行政监督——行政主体的内部行政监督及其对公民、法人和对其他组织实施的外部行政监督。上述监督行政与行政监督的辨析可列表如下：主要区别监督行政行政监督主体主要是行政主体以外的国家机关、党政组织以及其他社会主体。只能是行政主体对象行政主体行政相对人客体行政主体及其公务员所实施的行为。行政相对人的守法行为和执行行政决定、命令的情况等性质具有一定的广泛性和社会性，有的具有法律意义，有的不具有严格的法律意义。行政主体依照法定职能所实施的一种具有法律效力并影响行政相对方权利、义务的具体行政行为2监督行政的内容及渠道内容：1、对行政决策科学性的监督监督主体除了认真监督决策目标、依据、方案外，还应着重监督决策的程序是否合法、科学、民主，是否严格遵循以下步骤：发现问题，确定目标；集思广益，拟定方案；分析评价，选择方案；实施方案，完善决策。2、对行政行为合法性的监督监督主体对行政主体的抽象行政行为和具体行政行为是否符合宪法和有关法律而进行的监督。如果抽象行政行为违背宪法和有关法律的，必将极大地损害国际利益、集体利益或公民的合法权益；如果具体行政行为不符合宪法及有关法律，也势必直接侵害行政相对人的合法权益。因而，必须对抽象及具体行政行为进行合法性监督。3、对行政行为合理性的监督监督主体对行政行为是否符合党和国家的现行政策、是否符合人民群众的根本利益、是否符合客观规律和科学要求、能否产生最佳经济效益和社会效益所实施的监督。4、对行政机关公务员的监督监督主体对公务员遵守法律、纪律以及其他行政道德规范情况所实施的监督。廉洁和勤政历来是对行政部门及其工作人员的基本要求。绝大多数行政机关及其工作人员是好的，忠于人民的，但在一些行政部门也存在以权谋私、贪污腐败的问题。只有加强监督力度，才能从根本上解决滥用权力问题，从而实现廉洁合法行政。5、对自由裁量权是否违规滥用的监督监督主体对行政部门及其工作人员在法律明示授权或消极默许的范围内，依立法目的自由衡量、自主选择做出的具体行政行为的权力实施的监督。自由裁3量权可弥补立法的不足，使公共部门及其工作人员充分发挥积极性和主动性，但必须指出，自由裁量权有可能成为管理者腐败的条件。有鉴于此，必须加强行政执法部门及工作人员在执法活动中行使自由裁量权的监管，坚决杜绝违规滥用自由裁量权行为。渠道：1、国家权力机关对行政的监督全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会为保证国家宪法、法律的全面实施，维护人民的根本利益，防止行政行为的不合理、不合法、公务员行为不合规范，而依法实施的监察和督促。具有权威性、职权性、的特征。主要通过听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告、审查批准财政预算及其执行情况的报告、质询和询问、视察和检查、调查、评议、受理申诉、控告和检举、撤销行政机关发布的违法和不适当的行政规范性文件、罢免和撤职。2、国家司法机关对行政的监督人民检察院和人民法院依据法定权限和程序，对行政主体及其公务员的行为所实施的合法性的监督。司法监督的稳定性可以使行政行为受到经常性的监督，使错误的行政行为得到及时纠正，使受侵害的公民权利得到及时的补偿。司法监督严格的程序性使这种监督的公正性更有保障。司法监督的终极性、强大性大大提高了这种监督方式的权威，提高了监督的作用。具体来说，检查机关对治安行政行为的法律监督主要包括立案监督和侦查监督两大方面；国家审判机关对行政的监督主要通过行政诉讼对行政实施的监督，这种监督具有事后性、有限性、法制性的特点。3、政党组织对行政的监督中国共产党对行政的监督是指中国共产党的各级组织对行政机关及其公务员贯彻执行党的路线、方针、政策、遵守国家法律和纪律情况所实施的监督。主要包括政治监督、思想监督、组织监督和纪律监督等内容。4民主党派在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派对行政机关及其公务员提出意见、批评和建议，做到知无不言、言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。通过人民代表大会及人民政协实施监督。4、社会监督行政指不直接拥有国家权力的社会力量（包括公民、社会组织、社会舆论媒体）对行政机关及其公务员的行为实施的监督。具有民主性、非职权性、广泛性等特征。公民监督行政的权力通过信访制度、举报制度、对话制度、行政救济制度等地保障。针对行政机关及其公务员的具体行政行为提出批评和建议；违法失职行为提出申诉、控告或者检举。社会组织对行政的监督主要包括人民政协、工会、共青团、妇联、基层自治性组织、企事业单位的监督。社会舆论监督指报刊、广播、电视等媒体坚持共产党领导、客观公正、依法监督等原则对国家行政机关及其公务员行为所实施的监督监督行政与法治的关系一方面，监督行政是社会主义法治的客观要求首先，依法治国是社会主义法治的核心内容，讲社会主义法治，最主要的是讲行政法治，而行政法治的核心是依法行政，监督行政是依法行政的重要保证。其次，社会主义法治强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值原则和精神。法治理论逻辑地要求对政府进行监督，也只有加强对政府的监督，才能建立一个真正意义上的法治社会。另外，监督权的法理基础是权力制约原则。国家权力在被运用的过程中极易对行使权力的主体产生腐蚀作用，为了抵抗并消除这种腐蚀性，保证国家权力的正常行使，必须对权力主体实行严格的制约。另一方面，社会主义法治为有效的监督行政提供保障有关监督行政的法律、法规及其制度规定着监督行政的任务和要求，为监督5活动提供了各种行为规范。监督行政要依法进行，必须以法律、法规为依据，按法定程序去进行。只有依法进行监督，才能维护法律的尊严和权威，才能真正发挥监督行政的作用。2007年1月1日起施行《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。便于人民群众了解行政执法的过程，维护个人的权益，也有利于监督行政的深入、准确和高效综上所述，监督行政与法治是一种相互联系相互制约的关系。监督行政只有在完善的监督法律制度下才能正常有效地发挥作用，同时监督行政有效性的发挥又能积极地促进依法行政，建设社会主义法治国家。监督行政现状及实践中的存在的问题现状：取得的成效党的十七大以来，对权力运行的监督制约工作受到高度重视，既重视自上而下的组织监督，又重视自下而上的民主监督，既重视党内监督，又重视党外监督，初步形成了对权力运行的全方位、多层次的完整而有效的监督制约体系。针对重点环节和重点部位，对主要领导干部、重大权力运行的监督措施不断加强，重点防范权力失控、决策失误、行为失范，监督指向“核心权力”态势鲜明。在人大监督方面，各级人大常委会监督法正式实施，监督法出台推进了对权力运行的监督和制约，监督法既有监督权力的规定，又有监督程序的规定，确定了听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查、备案审查、询问和质询等制度。在党内监督方面，中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》等一批重要法规，党内监督工作进一步制度化、规范化。同时，以巡视制度为代表的一些重要的监督制度发挥了作用，各级巡视机构加强了对领导班子和领导干部的监督，取得了明显成效。在加强社会监督方面，中国也做了一些有益的尝试，国务院多次召开党外人6士座谈会，请他们献计献策，鼓励党外人士加强对经济社会发展重大问题的调查研究，及时向政府提出意见和建议。事实上，每一次政府工作报告起草过程中，国务院领导都要广泛听取百姓意见。通过上面简要的叙述，不难看出，中国已经逐步建立了相对比较完备的监督行政制度，并且监督的功能越来越得到人们的关注、重视。但是不可否认的是，中国宪法和法律规定的监督形式虽然相对完备，但监督效果不尽如人意，权力监督机制尚未充分发挥作用，在当前建设社会主义法治国家的大形势下，监督力度薄弱已经成为制约建设社会主义政治文明的重要因素。存在的问题：从监督主体方面看：1、主体过多，缺乏合力中国现行的监督主体，包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和人民群众的监督等，监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的，从形式上看比较全面，但由于职责权限界定不清，加上缺乏必要的沟通和协调，没有形成监督合力，造成有的问题大家一起上，被监督对象应接不暇，而有的复杂问题又互相推诿，从而出现监督真空。易造成监督的主客体错位，从而既浪费了监督主体的资源，又影响了监督的整体效能。2、主体受制过多，监督力度不够监督机构必须保持相对的独立，其地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效监督的最基本的前提条件。然而，目前中国的监督行政主体的领导体制、人员编制、经费开支等，也都掌握在同级行政机关的手里，监督显得软弱无力。权力机关的监督仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督，对行政机关的真正的弹劾，罢免、质询等权力行使不够。虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法机，但实际上司法独立未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法机关行政化倾向。专门监督机关体制上隶属于行政系统内部，让下级监督上级难以实现。在社会监督中的新闻监督的作用不能真正发挥，多数新闻媒体都作为行政的喉舌，更谈不上监督。73、监督手段单一许多监督做表面文章的多，深入到内部的少；在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段，采用软性监督的多，采用硬性手段的少；在监督方式上，采用定期监督的多，采用专项监督、全程监督、临时监督等方式的少；此外，监督主体在通讯设备、调查取样工具、强制执行手段等方面相对比较落后，也造成监督难以真正实施到位。从监督客体方面看：1、自觉接受监督的意识淡薄中国经历了两千多年的封建专制，封建主义思想的残余比较严重，官本位思想在人们心中尤其时行政人员心中扎根，一些政府工作人员没有弄清权力的真正来源，在工作中只对上级领导负责，而不愿意接受人民群众的监督。对于群众来信来访反映的问题，相互扯皮推诿，使问题长期得不到解决，甚至打击报复监督者的事情也时有发生。2、政务公开的力度还不够实行公开原则，是监督制约活动富有成效的前提条件，信息不灵，影响监督制约活动的及时性和准确性。在现实政治生活中，由于国家机密的范围过宽，很多应当让人民知道情况没有公开，再加上一些单位和个人以保密为借口限制政务公开，拒绝接受广大人民群众的监督，这就给人民参与政治监督、制约行政权力造成了一定的困难，严重影响了其威力和能力的充分发挥。3、监督范围狭窄司法监督只是对具体行政行为，行政复议的内部监督经修改后虽增加了部分抽象行政行为，但只包括行政法规、规章以外的行政规范性文件。根据中国有关法律规定，只有人大对同级及下级人民政府和上级行政机关的抽象行为具有监督权，确定了备案制度，赋予其改变或撤销权，况且在实践中这种权力很少行使。监督对象还缺乏均衡性，往往监督行政工作人员多，监督行政工作机关少；监督一般公务员多，监督中高级领导干部少，尤其“第一把手”的监督几乎出现“漏监”；监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；自上而下监督多，自下而上监8督少；内部监督多，外部监督少。从监督程序上看：1、监督法规不完备以现代法制监督的要求而论，行政法制监督主体对国家行政机关及其公务员的监督行为，必须以系统、完备的监督规则为依据，并通过明晰、具体的监督方式和程序来实施。科学、有效的监督应当是硬性监督，即有明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序，以法律法规为依据，并处处受法律法规的保障和约束。近年来，中国出台了诸如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《行