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1政府与市场在中国大陆投资中的作用变迁1（1949-2009）董志凯提要：投资长期是中国大陆经济发展战略和资源配置的集中体现。本文从比较长时期发展的宏观层面上考察投资的决定因素，从三个方面剖析政府与市场在中国大陆投资中的作用：政府与市场对投资的直接作用变迁；政府与市场对投资的间接作用变迁；政府与市场对不同领域投资的作用力度。中国大陆投资的历史表明，政府与市场或政治与经济对于固定资产投资的作用不是互相分离的，也不是相互对立的。改革开放以来，我国的市场经济是在各种超经济的政治和社会力量干预下，特别是政治权力的积极介入，才创造出来的。我国始终实施的是政府主导投资的方针，相对于不同的投资主体和投资对象，在投资中，政府的主导作用和市场的诱导作用比重大小不同。中国的进一步发展依然有赖于发挥市场和政权两个积极性。关键词：投资，政府作用，市场作用20世纪后半叶以来，在中国大陆建设和发展的历史上，投资长期是经济发展战略和资源配置的集中体现。这不仅由于计划经济时期固定资产折旧很低、更新改造资金很少，主要是靠基本建设投资拉动经济增长；而且改革开放以后仍然如此。从1978年至2006年，在投资率与消费率比较中，按支出法统计的GDP中最终消费所占的比重从62.1%下降为49.9%,下降了12.2%，资本形成所占的比重从38.2%提高到42.5%，提高了4.3%。期间投资率最低的年份是1982年，为31.9%，最高的年份为2004年，为43.2%。2即使在刚刚过去的2009年，我国经济能够在世界金融危机中实现“保八”，主要是依靠内需中的投资拉动。3那么，从比较长时期发展的宏观层面上考察，投资的决定因素又是什么呢？下面试图从三个方面剖析政府与市场在中国大陆投资中的作用。一、政府与市场对投资的直接作用变迁直接投资的结构最能反映政府与市场的作用。下面从国营企业基本建设投资和全社会固定资产投资两个层次分析直接投资中投资主体的变化，从中探讨政府与市场对投资的直接作用变迁。（一）国营企业基建投资主体变化新中国建立之初，政府将快速工业化作为坚定不移的奋斗目标。中国共产党根据自己的认识和旧中国经济遗产状况，提出了在国营经济领导下多种经济成分并存的基础上，通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策，来尽快实现工业化。“一五”计划期间，由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾，以及国际环境等主客观原因，导致了全面急进的社会主义改造，1958年又在农村建立了政社合一的人民公社。以单一公有制和计划经济为特征的经济体制，强化了政府动员和资源配置的能力，主要通过政府直接投资，保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略的实施。1该文系作者参加中国经济史学会2010年会（昆明）的论文。2国家发展和改革委员会固定资产投资司：《我国投资率和消费率有关情况分析》，内部报告，2005年。转引自北京大学中国国民经济核算与经济增长研究中心：《中国经济增长报告（2008）》中国经济出版社2008年版第369页。32009年前三季度，投资拉动经济增长7.3个百分点，消费拉动4个百分点，出口拉动-3.6个百分点。参见周振华：《中国经济：从最困难时期进入最复杂时期》《文汇报》2009-12-15。21956年前后，陈云提出“三个主体、三个补充”，李富春提出指令性计划与指导性计划相结合。周恩来、陈云领导纠正急躁冒进倾向，压缩基本建设投资，调整局部比例失调，促使1957年经济建设取得较好效益，超额完成了“一五”计划。期间基本建设投资与市场供求有着密切联系，基本建设投资总额通过市场实现的比重大约在1/3左右。详见表1.表11955-1956年基本建设投资总额通过市场实现的比重单位:亿元投资总额通过市场实现部分合计其中建筑材料设备器具仪器工资间接费用其他基建费用投资总额中通过市场实现的比重%合计226.270.221.08.026.84.69.831.0195586.326.78.42.910.31.63.530.91956139.943.512.65.116.53.06.331.1资料来源：国家统计局编：研究资料，1957年7月29日。从“一五”计划后期到改革开放以前，政府在工业化投资过程中既是决策者，又是实施者，在政策总体上取消了市场对投资的作用，导致经济波动较大、效益受损。但是市场的作用并没有完全消失。中国的计划经济既学习了苏联东欧等国经验，也有其特殊性：计划没有苏联完善，也没有那样僵化和刚性。1957—1978年中国传统计划经济体制下，存在着一部分不能或未能完全纳入国家计划的非计划经济因素。据估算，农业总产值中的非计划产值占50％以上；工业总产值中的非计划产值占32％。这些经济因素在计划之外，从一定程度上调节着投资、生产与流通，对计划起着重要的补充作用。即使在计划体制内，也有20-30%的缺口，要由企业通过市场自筹。1在改革开放中，微观基础的重造，使多种所有制经济共同发展和相互促进，导致市场主体和投资主体多元化，调动了各种市场主体和投资主体的积极性，政府与市场对于投资的作用也发生了变化。总体趋势为：政府直接投资比重迅速下降，市场对投资的直接影响迅速加大。1978年底至1991年底，通过鼓励城乡个体经济发展和兴办“三资”企业，放开部分商品价格和经营，以及对部分生产资料实行价格“双轨制”，使得市场调节的范围扩大。1992年至1997年，政府干预经济的手段也由直接干预微观经济运行和计划为主，转变为间接干预为主和以市场机制为基础阶段。1997年以后，随着国内买方市场形成和亚洲金融危机影响，不仅扩大内需成为政府保持经济增长的主要手段，而且国有企业退出一般竞争性行业的改革在1998年以后迅速推开，转变了长期以来各级政府直接大量投资和经营企业的责任，政府职能从建设型、生产型政府向服务型、宏观调控型转变。表2和图1表明，在国有经济固定资产投资来源中，1980年以前，政府直接投资占50%以上，1991年以后，降到了10%以下，是下降最明显的一项。国内贷款1980年之前除大跃进和调整初期的1958-1962年较高以外，其他时间微乎其微，不到10%；改革开放之后在20%左右徘徊，20世纪90年代上升到20%以上。而利用外资、自筹和其他投资从无到有。其中利用外资于1981年以后上升至5%以上，自筹和其他投资在改革开放以后迅速上升，20世纪90年代上升到了60%以上。从表3可以看出，21世纪以来在社会总投资中，自筹和其他投资的比重已上升至70%以上，2008年达到了78.3%。国家投资是政府作用最直接的领域；其他三项则反映了市场在投资中作用的比重增加，力度加大。表2各个时期国有经济固定资产投资资金来源的比重单位：％时期国家投资国内贷款利用外资自筹及其他投资1953-195788．911．11参见向新、苏少之：《1957－1978年中国计划经济体制下的非计划经济因素》，载《中国经济史研究》2002年第3期。31958-196273．226．81963-196585．10．714．31966-197076．41．122．51971-197566．71．032．31976-198057．54．53．534．5198l-198531．517．56．045．01986-199016．323．28．652．01991-19955．925．97．360．91996-20007．724．14．463．81979-20009．524．15．860．71953-200012．922．85．558．8资料来源：国家统计局固定资产投资统计司编：《中国固定资产投资统计数典（1950-2000）》，中国统计出版社2002年版，第27页。图1各个时期（1953-2000）国有经济固定资产投资资金来源的比重（二）全社会固定资产投资资金来源的变化从全社会固定资产投资的资金来源比重考察，自有统计数据的20世纪80年代以来，国家或者说政府投资的比重下降与自筹及其他资金投资上升的趋势同样明显。只不过在全社会固定资产投资中，国家预算内资金所占比重较国有（国营）企业固定资产投资更低，自筹和其他资金所占的比重较国有（国营）企业固定资产投资更高。国内贷款与利用外资的比重相对接近。这是因为，随着经济体制改革的逐步推行，新的投资主体不断涌现，形成了多元化、多层次投资主体结构。与各投资主体相适应的融资方式也不再单一，形成了包括财政拨款、企业自有资金、银行信贷、股票、债券以及各种民间集资方式和利用外资方式等多种融资渠道。其中，政府投资主体可利用的融资方式有财政拨款、财政信用(通过发行各类债券实现)及举借外债、利用外资；企业投资主体可利用的融资方式有自有资金、银行信用、发行股票、发行债券及民间集资和利用外资；个人投资主体的融资方式主要有个人自有资金、民间集资和金融机构信用；金融机构投资主体的融资方式主要有自有资金、金融机构信用、发行金融债券及利用外资；外国投资主体的融资方式则更为多样化。多样化的融资方式扩大了经济活动所需资金来源，缓解了资金缺口矛盾，促进了经济增长。相对而言，国家预算内资金的比重就降低了。详见表3和图2。4表3全社会固定资产投资资金来源比重单位：%1981-2008国家预算内资金国内贷款利用外资自筹和其他资金国家预算内资金国内贷款利用外资自筹和其他资金198128.112.73.855.419962.719.611.866.0198222.714.34.958.119972.818.910.667.7198323.812.34.759.219984.219.39.167.4198423.014.13.959.019996.219.26.767.8198516.020.13.660.320006.420.35.168.2198614.621.14.459.920016.719.14.669.6198713.123.04.859.120027.019.74.668.719889.321.05.963.820034.620.54.470.519898.317.36.667.820044.418.54.472.719908.719.66.365.420054.417.34.274.119916.823.55.764.020063.916.53.676.019924.327.45.862.520073.915.33.477.419933.723.57.365.520084.314.52.978.319943.022.49.964.719953.020.511.265.3注：1993年及以后的资金来源为财务拨款数。资料来源：《中国统计年鉴2009》表5-4，中国统计出版社2009年版光盘版。图21981-2008年全社会固定资产投资资金来源比重国家预算内投资系政府直接投资，其余三项则基本归属于市场作用下的不同资金来源的直接投资行为。特别是2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》进一步确立了市场经济中企业的投资主体地位。其中规定：“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公众利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制”。1进一步落实了企业的投资自主权，特别是民间投资1转引自陈佳贵主编：《中国投资体制改革30年研究》，经济管理管理出版社2008年版，第169页。5主体在国民经济发展中的主体地位，从而体现了市场在投资中的作用。上述考察表明，改革开放前后，政府直接投资的作用明显下降，其比重已从80%以上降至不足5%；而市场作用呈明显上升趋势，其反映在投资中的比重已上升至90%以上。最近十年以来，民营企业完成的投资占中国固定资产投资的比重从46％上升至70％，创造的工业增加值占全国工业增加值的比重由43％上升至64％。1投资主体比重的变化进一步说明了市场机制在投资中的作用明显加强，已经成为资源配置中的主要机制。二、政府与市场对投资的间接作用变迁在计划经济时期，五年计划和年度计划的投资规模、投资方向、投资布局以及基本建设项目(特