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1第十二专题政府审计专题内容：政府审计模式评价政府审计的免疫系统观经济责任审计（以政府审计为主体）绩效审计（以政府审计为主体）审计结果公告制度我国政府审计的未来发展一、政府审计模式评价(一)立法型(二)司法型(三)行政型(四)独立型下面分述：(一)立法型政府审计机构隶属于立法机关,向立法机关报告工作.最早确立于英国,标志为1866年伦敦议会通过的国库与审计法代表国家:美国(审计总署);英国(审计署);澳大利亚(审计长办公室)2特征:1.政府审计隶属于立法机关;2.政府审计的作用主要是一种立法监督;3.政府审计的职权围绕立法机关的需要而设立评价：利:(1)能较多的体现公意;(2)能较好地适应立法者的要求;(3)审计的内容和范围较为灵活弊:(1)政府审计容易成为政治工具;(2)审计权受制于立法权,弱化了政府审计的独立性;(3)对立法机关创制的法律不能审计(二)司法型政府审计机构隶属于司法机关,向司法机关报告工作.代表国家:法国,西班牙,意大利.政府审计机构法律名称为“审计法院”,其地位和作用由国家宪法及专门的审计法院法来规定;审计法院与立法,行政的关系也由法律规定特征:3(1)国家审计权与国家司法权相结合.审计机构以“法院”,“法庭”形式出现,审计人员具有法官的身份,审计纳入法院审查和判决程序.(2)形成了与立法权、行政权的制衡.(3)职权是一种法定司法权.政府审计的内容、对象、行政司法权的方式和程度都由法律规定,明确规定国家审计的权限,不能越权或滥用职权.评价:利:独立性强;强制性大;职能法定,职责稳定;一般能对法律进行审计弊:拥有司法权,削弱了审计的独立性;缺乏灵活性(三)行政型国家审计机构隶属于政府行政系列代表国家:中国;韩国主要特征:(1)政府审计具有国家行政性质,是国家行政的组成部分;(2)国家审计具有行政执法性质.国家审计权归属于国家行政权,使审计具有行政4强制力评价：利:(1)国家审计权利完备;(2)与国家审计权利完备性相关联,行政型国家审计效率较高弊:(1)国家审计成为行政的附属,常常出现审计决定难落实,揭露的问题“内部”消化;(2)独立性较弱(四)独立型国家审计独立于立法,司法和行政之外代表国家:日本(会计检查院);德国(联邦审计院)特征:(1)国家审计独立于国家的立法、司法和行政之外.既不属于政府,也不属于议会和司法系统,而是介于议会与政府之间的独立机构;(2)“独立”的依据是法律;(3)国家审计实现权利有赖于国家其他权利的互动评价：5利:(1)国家审计不属于立法、司法、行政等部门,只服从法律,充分体现了公意;(2)不受干涉,充分实现审计独立性;(3)审计成员受法律保护,提升敬业精神;(4)国家审计发布公告,直接接受人民监督弊:(1)没有真正确定向纳税人负责的国家审计价值;(2)与“三权分立”若即若离,并未使国家审计完整从三权中独立二、政府审计的免疫系统观国家审计署刘家义审计长(2008)在五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出审计本质上是一个国家经济社会运行的免疫系统。这是一个新的观点,也是一个新的理论。审计免疫系统理论的概念及其功能审计免疫系统是指国家审计机关受人民的委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进国家经济社会健康、6安全运行。这一重要观点，科学地回答了“为什么要审计”、“由谁来审计”、“怎么审计”、“审计为了谁”等问题，揭示了中国审计的根本性质，就是保护和防御。“免疫系统论”运用科学发展观，借鉴了医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能，即保护、清除、修补、预警四大功能。保护功能是指承担经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力。-----指向明确、重点突出的审计目标清除功能是指具有发现和清理不法分子和违法违纪问题的能力。-----全程监督，即时查错纠弊的跟踪审计方式修补功能是指经济社会根据外部的变化和内部的需要，及时改革完善和恢复的能力。------立足服务、促进机制制度的审计建设性预警功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出改进建议，避免危害加重的能力。----提前介入、着眼预防的应急审计模式7刘家义审计长把审计在国民经济的地位和作用比喻成“免疫系统”非常形象贴切。审计机关作为政府的内设专职监督机关，通过对各级行政机关、企事业单位的财政财务收支进行监督，揭示重大问题，移送违法案件，促进完善机制，发挥维护经济秩序、促进依法行政、改善宏观调控、推进廉政建设的作用，从而促进经济社会健康发展的过程，就如同人体“免疫系统”。通过抵御病毒入侵、消灭入侵病毒、修复受损器官等方式，保证人体健康生存的过程。三、经济责任审计（以政府审计为主体）（一）经济责任的涵义经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（2010）要求：审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。81、直接责任，是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任：（1）直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；（2）授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；【案例】前上海市委书记陈良宇，已被免去上海市委书记、常委、委员职务，停止其担任的中央政治局委员、中央委员职务陈良宇的问题是：涉及上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金、为一些不法企业主谋取利益；袒护有严重违纪违法问题的身边工作人员；利用职务上的便利为亲属谋取不正当利益等。（3）未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；（4）主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决9定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；（5）其他应当承担直接责任的行为。2、主管责任，是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任：（1）除直接责任外，领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为；（2）主持相关会议讨论或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为。3、领导责任，是指除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。10有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。（二）经济责任审计的涵义1、经济责任审计的产生与发展经济责任审计产生的基础-----受托经济责任关系第一阶段：始于20世纪80年代----90年代中后期第二阶段：始于20世纪90年代末第三阶段：始于2000年末和2001年初即:厂长(经理)离任审计;承包经营责任审计;任期经济责任审计（1）厂长(经理)离任审计依据:全民所有制企业厂长工作条例;关于审计工作的暂行规定;关于开展厂长离任经济责任审计几个问题的通知概念:厂长(经理)离任经济责任审计是指在企业厂长(经理)任职期满离任时,由企业主管机关(或会同干部管理部门)提出申11请,由国家审计机关或国家审计机关委托企业主管部门的审计机构,对企业厂长(经理)任职期间企业财务收支是否合法、盈亏是否真实、经济效益是否达到目标,国家集体财产有无损失浪费等进行核查,以确定厂长(经理)任职期间各项经济责任履行情况的一种审计工作.（2）承包经营责任审计其内涵扩展表现在:审计主体的扩展;审计对象的扩展;审计目的的扩展;审计范围的扩展（3）任期经济责任审计不仅包括对党政机关领导干部任职期间的经济责任进行审计,也包括对事业单位、国有或国有控股企业主要负责人任职期间的经济责任进行审计.主要是由国家审计机关或在审计机关认为必要时委托社会审计组织,对领导干部所在部门、企业、事业单位重大投资项目决策,财政、财务收支、资产、负债、损益的12真实性、合法性、效益性以及在经济管理活动中经济责任履行情况的监督、鉴证、评价.2、经济责任审计的含义定义:审计主体对领导人员任职期间所在部门或单位财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性以及对有关经济活动应当负有的责任所进行的独立的监督、鉴证和评价活动理解：（1）经济责任审计的主体对经济责任审计主体的认识，存在一元、多元和联合主体三种不同理论。第一，一元主体论。由于任期经济责任审计的对象是党政机关和国有企业及国有控股企业的领导干部，因此任期经济责任审计的审计主体只能是政府审计机关，而不可能是社会审计组织和其他审计部门。第二，多元主体论。对党政领导干部的审计由政府审计机关进行，但对企业领导人员的审计除由审计机关直接审计外，还可由社会审计组织或上级内部审计机构进行。第三，联合主体论。经济责任审计的主13体应由纪检、人事和审计等部门联合共同组成，审计组长可以由审计部门人员承担，也可以由其它部门人员承担。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（2010）：各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导，建立经济责任审计工作联席会议（以下简称联席会议）制度。联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成。联席会议下设办公室，与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公，负责日常工作。联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。联席会议的主要职责是研究制定有关经济责任审计的政策和制度，监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况，协调解决工作中出现的问题。联席会议办公室的主要职责是研究起草有关经济责任审计的法规、制度和文件，研究提出年度经济责任审计计划草案，总结推广经济责任审计工作经验，督促落实联席14会议决定的有关事项。（2）经济责任审计的对象①党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：1）地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；2）中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。②国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。学术界观点：第一，狭义论。认为经济责任审计就是财务收支审计的延伸，只审计领导干部所在单位的财务收支活动，并只在此范围内评价15领导干部的经济责任。该理论强调只审计通过审计手段能够实现的微观经济责任（依法行政或经营、规范管理、创造效益），其考核指标的结果必须是通过审计取得的。第二，广义论。认为仅仅审计财务收支是不够的，特别是对党委或政府领导的经济责任审计，不仅要进行财务收支审计，还要审计该领导所在地区综合经济指标的真实完整性、重大经济决策和重大经济项目的效益性，以全面评价其经济责任情况。第三，委托论。强调审计是一种委托关系，应在对微观经济责任进行全面审计的基础上，只对委托者要求的宏观经济指标进行核实与评价。（3）经济责任审计的内容①地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容主要内容是：本地区财政收支的真实、合法和效益情况；国有资产的管理和使用情况；政府债务的举借、管理和使用情况；政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况；对直接分管部门预算执行和16其他财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。②党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审