政府推进节能减排的措施

政府推进节能减排的措施王卉彤经济学博士、中央财经大学环境经济所所长课程前言大家好！我们这一讲的内容是《政府推进节能减排的措施》。“节能减排”出自于我国“十一五”规划纲要，“十一五”规划纲要提出了“到2010年万元GDP能耗降低20%、主要污染物排放减少10%”的目标，并且指出“节能减排是中央站在经济社会发展全局，从全国人民根本利益出发，做出的重大战略决策，是全面落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展的基本要求”。从这一段话我们可以看到节能减排作为一个词语出现在了“十一五”规划纲要当中，我们也可以看出“十一五”规划不仅提出了节能减排这个词语，并且赋予了节能减排重大战略决策的地位，也强调了节能减排是促进经济社会又好又快发展的基本要求。什么是节能减排？为什么节能减排在目前具有如此重要的地位呢？许多学者都给出了节能减排的定义。节能减排的定义有广义定义和狭义定义之分。从广义上来说节能减排是指节约物质资源和能量资源，减少废弃物和环境有害物（环境有害物包括废水、废气、废渣和噪声等）排放。从狭义上来讲节能减排仅指减少能源消耗和减少环境有害物排放。节能减排实际上是一个有着强烈的中国特色的一个词语，在国际社会社会上温室气体排放是一个经常被提及的热门话题。中国在减排前面加上了节能二字，从节能减排这个词语的字面上我们就可以看出来我们国家把节能和减排紧密地联系在了一起，也可以说节能是减排的重要基础。为什么国际社会没有在减排前加上“节能”二字，而我们国家却把节能和减排紧密地联系在一起了呢？这与我们国家长期以来能源利用效率较低有关。从这个图我们可以看出来，最上面的这一根线是从2001—2006年中国的能源利用效率的走向图，其他的几根线分别是美国、日本、德国、印度、巴西的一个能源利用效率的走向图。从这个图我们可以看出中国的单位GDP能耗处于下降态势，从2001年的1万美元11.47吨标准煤降低到2007年的1万美元8.06吨标准煤，年均下降率为5.7%。尤其是2004年以来下降更快，2004—2007年四年间单位GDP能耗下降了3.89吨标准煤/万美元，年均下降率是12.3%，这一系列的数据表明近年来我国的节能减排工作是取得了很大的成效的。但是从这个图我们可以看出与世界其他国家相比，中国的能源效率还是比较低的。以2006年为例，中国的单位GDP能耗是世界平均水平的2.9倍，分别是美国和日本的3.7和5.4倍，是印度和巴西的1.4和3.3倍。这也就是当时“十一五”规划纲要提出“节能减排”概念的时候，它的狭义定义仅指减少能源消耗和减少环境有害物排放，也就是说在“十一五”规划纲要提出节能减排概念的时候，强调的是通过减少能源消耗来达到减排的目标。一、“节能减排”政策背景节能减排作为一个重要的战略决策提出是有着两大背景：一个背景是我们国家有节能减排的内在动力；另外一个背景是我们国家面临着国际社会要求减排的强大压力。从内在动力来讲我们国家之所以要节能减排是因为我国的能源消费缺口持续存在。我们来看一下2008年的能源供需数据：2008年，全国一次能源生产总量为26.5亿吨标准煤，比2007年上升11.8%，是2001年13.74亿吨标准煤的1.93倍，期间年均增长11.6%；2008年，能源消费总量为29.1亿吨标准煤，是2001年14.32亿吨标准煤的2.03倍，期间年均增长14.7%；从这两组数据就可以看出来能源生产总量的年均增长率是11.6%，而能源消费总量年均增长率是14.7%，消费总量是高于生产总量的增长率的。仅以2008年来看，能源供需缺口为2.6亿吨标准煤。从2001年到2007年，虽然中国能源生产持续增长，但其增长速度小于能源消费的增长速度，因此中国的能源缺口持续存在。在这种能源缺口持续存在的情况下，我们又面临着世界不可再生能源的消耗空间已经极大的缩小了，我们国家并不具备沿袭发达国家以高能源消费为支撑的现代化道路的国际环境。这就是我们国家节能减排政策的一个内在动力。另外一方面我们国家面临着国际社会要求减排的巨大压力，目前我们国家是世界上温室气体排放第一大国，国际能源总署2005年的一份报告就显示：2004年，我国的二氧化碳排放量占世界排放总量的17.8%，2000~2004年，我国的排放量增长了58.9%，这个数字是很大的。当时温室气体排放第一大国美国仅在2000~2004年增长了1.7%，在2000~2004年我国和美国排放增长量分别占到了世界同期增长量的56.9%和3.2%。近年来，国际社会甚至有一种流行的说法，要把全球的温室气体排放控制在一个不危险的水平上是要以中国的减排为先决条件。这种说法有一些危言耸听，但是不得不说中国作为温室气体的排放大国面临着国际社会要求减排的巨大压力。二、我国是排放大国的原因我们国家是温室气体排放第一大国是有着两大原因：一个原因就是我国能源消费进入加速增长期；另外一个原因是我们国家承受着发达国家的转移排放。作为世界第一人口大国，我国正处于大规模、高速度的工业化、城市化发展阶段，新农村建设方兴未艾，经济、社会方方面面需要建设的空间还很大；居民生活水平不断提升，消费结构向“住和行”升级，房地产、汽车行业的产业链条不断延长，整个社会对重化产业仍然存在刚性需求。根据典型工业化国家的能源消费特征，我国的能源消费在一个较长时期内出现加速增长。国家气候变化专家委员会副主任，清华大学何建坤教授2007年的一篇论文指出：“十一五”期间，即使我国单位GDP能耗下降20%，由于GDP的较快增长（假设年增长率为9%），2010年排放也将比2005年增长20%左右。当我们谈到节能减排的时候通常会说的是二氧化碳排放，需要指出温室气体排放和二氧化碳排放的关系。实际上温室气体包括二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫六种，但是国际上通行的在计算温室气体排放量的时候是把其他温室气体的排放量都折合成了二氧化碳的排放量，因此我们有的时候听到的是温室气体排放量，有的时候听到的是二氧化碳排放量，实际上它们是一回事，我们所说的减排，无论是二氧化碳的减排还是温室气体的减排也是一回事。下面我们来看一下我们国家是温室气体排放大国的第二个原因，我们国家承受着发达国家的“转移排放”。自20世纪90年代起，全球逐步形成了发展中国家从事实体经济活动、发达国家从事虚拟经济（尤其是金融业）活动的分工和交换格局。在目前的国际产业分工中，中国处于产业链条的低端，替发达国家的消费者进行着大量碳密集型的生产制造，承受了发达国家的“转移排放”。“转移排放”简单来说，比如说纺织品如果在美国当地生产，那么在生产纺织品的过程中所产生的二氧化碳是算在了美国排放的二氧化碳量当中，但是在目前的国际产业分工中，中国是生产了大量出口的纺织品，二氧化碳排放量就计算在了中国，因此这是我们国家是温室气体排放大国的第二个原因。三、国际社会要求减排的原因作为温室气体排放大国，我们国家就面临着国际社会要求减排的巨大压力。国际社会又为什么关注温室气体排放呢？这里有三大原因：第一大原因是能源供需问题；第二大原因是全球气候变暖趋势；第三大原因是国际政治背景。首先我们来看一下能源供需问题。世界经济的现代化，现在的世界经济可以说完全得益于石油、天然气、煤炭等化石能源的投入应用，可以说是建筑在化石能源上的一种经济。那么与此同时化石能源的世界存量却极其有限，英国石油2007年发布的世界能源统计评估称按照目前的消费速度全球已探明石油储量只够使用40年，国际上能源供需矛盾突出。第二大原因是全球气候变暖。目前通过观测得到的全球平均气温、海温升高，大规模的冰雪融化，全球平均海平面上升，还有北极的平均气温上升等一系列的证据都支持了全球气候变暖这么一个观点。国际上关于气候变化的权威组织，气候变化专门委员会最近提供了一份评估报告显示，近50年来全球地面平均增温速度为每十年0.13摄氏度。这每十年0.13摄氏度听起来是一个不高的数值，但是它带来了怎样的后果呢？全球气候变暖带来了极端天气事件频发，极端天气事件包括暴风雪、寒流、干旱、强降雨、热浪和热带气旋强度。以中国为例，2008年1月10日开始，中国南方多个省份遭遇了历史罕见的大规模、高强度的降雪；5月12号开始，四川、陕西、甘肃连续发生了能量强、波及范围广的地震和持续不断的余震；5月26号开始，南方许多地方遇到了持续的大范围高强度的降雨，仅在半年之内中国雪灾、地震、强降雨三大灾害齐发，这就是全球气候变暖带来的极端天气事件频发的恶果。全球气候变暖导致极端天气事件频发，为什么会受到国际社会的关注呢？因为极端天气事件频发对经济和社会的许多方面提出了挑战。前世界银行首席经济学家尼古拉斯•斯特恩编写的《斯特恩回顾：气候变化经济学》中的相关研究结果表明：当全球温度升高2摄氏度的时候，可能会有15%—40%的物种面临着灭绝的命运；海洋的酸化也将对海洋的生态系统产生巨大的影响；当全球气候变暖3~4摄氏度的时候，可能会有两亿人因为海平面上升、洪水、干旱等极端天气事件的情况越来越严重而永远地离开自己的家园。斯特恩根据外推法也计算，到本世纪中期，仅是极端天气/气候事件的成本就可能达到全球每年GDP的0.5%~1%，成本应该说是非常高昂的。在英国，一旦平均气温升高3~4摄氏度，仅仅是洪水造成的损失占GDP的比重将从现在的0.1%增加到0.2%~0.4%。这是斯特恩对于到本世纪中期极端天气事件频发造成的成本进行了一个经济的估算。此外，斯特恩还指出，温度上升以后，发达经济体面临的大规模冲击的风险将不断增加。这里的大规模冲击的风险包括很多，例如极端天气事件的成本不断上升会导致巨灾保险的上升，而由于巨灾保险的成本上升又可能导致全球金融市场的动荡。因此全球气候变暖对经济社会的诸多方面提出了严峻的挑战，这是国际社会关注温室气体减排的第二大原因。此外，国际社会关注温室气体排放还有政治背景，通过《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根世界气候大会》来谈一谈国际社会要求减排的国际政治背景。首先，我们来看一看《联合国气候变化框架公约》。1992年6月的时候，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，150多个国家签署了《联合国气候变化框架公约》。《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制温室气体排放，应对全球气候变暖对人类经济和社会不利影响的国际公约，也是国际社会在全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本的框架。从《联合国气候变化框架公约》签署以后，气候变化得到了世界上各个国家广泛的关注。但是在关键性内容上公约还是比较模糊的，因此《公约》的实施存在着很多问题。1997年12月的时候，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会就在日本京都召开。在这次的大会上149个国家和地区的代表签署了《京都议定书》。《京都议定书》与《联合国气候变化框架公约》相比最大的进步就是它成为了一个具有法律约束力的国际文件，为发达国家和经济转轨国家设立了具有法律约束力的量化温室气体的减排和限排目标。《联合国气候变化框架公约》只是指出了全球发达国家和经济转轨国家负有温室气体减排的责任，《京都议定书》为发达国家和经济转轨国家设立了明确的温室气体减排和限排目标，并且这些目标是具有法律约束力的。总的来说，《京都议定书》制定的目标是到2012年，发达国家和经济转轨国家六种温室气体的排放量削减5%，这个5%是以1990年的全世界的温室气体排放水平为基数。《京都议定书》并没有为发展中国家设立具有法律约束力的温室气体减排和限排目标，因为在这一次会议上认为发达国家和经济转轨国家因为高速度的经济发展应为温室气体排放负有责任，在《京都议定书》以后，我们国家也在“十一五”规划纲要中提出了节能减排的一个目标。四、“十一五”节能减排的进展及新目标的提出我们来看一看“十一五”规划提出的节能减排的目标的进展情况。“十一五”的前三年我国的单位GDP能耗累计降低了10.1%，二氧化硫、化学需氧量的排放总量累计分别下降了8.95%和6.61%。2009年上半年，单位GDP的能耗又下降了3.35%，二氧化硫、化学需氧量分别减排了5.4%和2.46