意大利政策性农业保险及其特点(1)

意大利政策性农业保险及其特点农业保险是现代农业发展的内在要求和必然产物。为降低农业生产面临的自然和市场风险，发达国家把农业保险作为一种政策工具，加强对农业的支持和保护。一、制度框架及其演变1.全国互助基金；意大利早在20世纪初就出现过农业互助组织内农户进行互保的实践。二战之后随着经济的恢复和重建，这一做法得到了进一步推广，但在全国范围内仍缺乏统一的政策和组织，各地做法自成体系、千差万别，商业保险公司的参与不多。根据1970年5月25日第364号法律(以下简称“全国互助基金法”)建立的全国互助基金则彻底改变了各自为政、自生自灭的局面，为意大利全国的农业灾害救济和保险提供了总体框架。后经多年发展和演变，2004年3月29日第102号法令对该基金进行了重新整合，目前仍然是意大利政策性农业保险的基础所在。在全国互助基金的框架下，20世纪70年代以来各地(主要在省一级)纷纷成立了由国家认可、由大区政府监管的非盈利性的农业互保合作社(一般称ConsorziodiDifesa，也有因历史原因沿用其他名称的，如费拉拉省的称为“省植保合作社”)，具体负责各地政策性农业保险的组织和落实工作。另外，还成立了一些专业性的互保合作社。由合作社负责政策性农业保险的组织和落实工作的目的之一是提高农户的集体谈判能力，以便获得更合理的保费和服务，也便于政策性补贴的发放。尽管现行法律规定订立农业保险合同不再必须通过合作社，但绝大部分农业保险活动仍是通过合作社进行的。此外，建立该基金的法律中还对建立农业保险同业公会、共保合作社、共同再保险合作社等事宜做出了规定。2.再保险基金农业风险再保险基金成立于2000年(根据第388／2000号法律第127条)，用于对部分政策性农业保险的再保险给予补贴。3.农业风险数据库根据2003年7月18日农业部令建立的农业风险数据库具有支持政府干预农业风险管理和向农业保险业提供数据和信息的双重目的，主要收集的内容包括：有关政策性农业保险的数据、厘定保险价值所需的农畜产品价格、农牧业生产数据、农业气象数据、政府干预农业风险管理的有关法规、有关政府对农业保险补贴的数据以及再保险数据等。该数据库由意大利农业食品市场服务研究所负责管理和维护，部分内容在互联网上对公众开放。4.欧盟原则性立场在农业保险方面，欧盟各国的做法各不相同，欧盟对此也无统一规定。但欧盟逐渐认识到农业保险在确保农业生产和农民收入方面的重要作用。2001年欧洲委员会发表了题为《欧盟农业的风险管理工具》的工作文件，2005年第74号通报又强调了利用风险管理工具来替代市场和价格政策的必要性，目的是在不增加欧盟预算的前提下探索不违背世界贸易组织有关“收入安全网”规定的各种措施。通报对风险和危机的概念进行了区分，建议成员国考虑采用3种措施：一是针对自然灾害的保险；二是对农户互助机制的支持；三是对收入危机的保障措施。此外，欧洲委员会2003年7月9日做出的决定(2004／89／CE)对意大利截至1999年的政策性农业保险的诸多做法表示认可。二、运作方式和程序“全国互助基金法”(1970年制定，2004年修订)对意大利全国政策性农业保险的运作原则、目的、资金来源、运作方式和程序以及各级政府、农民互保合作社和商业保险公司各自的职能和分工都做出了明确规定。多年来的实践证明，意大利政策性农业保险所采取的“政府规划指导、政策性补贴，合作社具体组织、商业化运作”的做法行之有效，在推动和扩大该国农业保险的覆盖面，分担农业风险，保障农民收入方面发挥了积极作用。具体运作方式和程序是：1.公布年度保险计划“全国互助基金法”规定意大利农林食品政策部(以下简称农业部)为全国政策性农业保险的主管机关，在中央国库农业部名下开设“全国互助基金”账户，下设有“保险补贴”专项资金，由农业部管理；另设有“灾害救济”专项资金，由经济及财政部管理，用于保险计划之外的灾害救助。农业部于每年11月30日之前根据农业风险数据库有关农业保险的统计数据，在广泛听取各方意见和建议后以农业部令的形式制定并颁布第二年的年度保险计划。保险计划的内容包括：保险品种安排、确定保险覆盖的地域、气候灾害类型、参保作物和设施品种、最高补贴水平(保费的百分比)以及有关组织落实事项。其中补贴水平仅为指导性数字，最后的补贴规模要视政府财政资源状况来确定。2.组织落实年度保险计划公布后，各省农业互保合作社即与从事相关业务的各保险公司就当地的农业保险品种、价格、定损、理赔等问题进行谈判，达成总体协议。合作社一般都与多家保险公司签订总体协议，各家保险公司之间的保费水平通常也是一致的。达成协议后，合作社即向会员农户就本年度农业保险的方案和政策性补贴规模进行公告。农户则可以根据自身情况决定选择哪家保险公司及投保品种和数量(从2006年起，同一农产在一个自治市地域内的同种农产品必须全部投保才能享受政策性补贴)。农户可以选择投保单险(冰雹)、多种险(冰雹、风、冻、霜、旱、洪涝等)、复合险(针对温室、大棚、防雹网等设施的冰雹、雪、风、旋风、飓风、雷电风险)，后两者目前为试验险种。保险几乎涵盖所有的作物、果树、苗木品种和温室、大棚、防雹网等设施，甚至包括杨树等木材树种。牲畜方面主要有重大疫病保险，奶畜、肉畜均可投保，理赔往往也包括发生疫病后对牲畜的屠宰和处理费用。农户签署投保书后在规定的期限内通过银行向合作社缴纳其应付保费扣除政策性补贴的部分(合作社一般是按照年度保险计划的补贴比例计算农户应缴金额，待全国农业保险补贴水平确定后再多退少补)。有机农产品的保费一般比普通农产品高20%上下。前一年或两年没有出险的农户可以得到保险公司的保费折扣。对于欧盟有产量配额的产品的保险数量不得超过配额，对于有单产限制的也应在限额之内(如BoscoEliceoD.O.C.酿酒用葡萄每公顷15t)。农户应把参保农田及作物、牲畜品种及其配额、限额方面的文件和保费缴付证明提交合作社，供大区和省农业部门抽查核实。合作社一般向投保会员收取相当于保险金额的0.15%—0.4%的服务费，对非会员通过合作社投保的另加收少量管理费。除由合作社代表农户与保险公司签订合同并代收保费外，其他履约行为通常由农户与保险公司自行处理。根据法律的最新规定，农户也可以自行与保险公司订立保险合同，但这种做法目前还十分罕见，具体运作方式和程序也有待发育。3.理赔当因灾害、疫病等造成农作物、设施或牲畜发生损失后，投保农户应在采取措施降低或避免进一步损失的同时及时向保险公司报告，由保险公司根据合同对损失情况进行评估，若损失超过起赔率则予以厘定赔偿。“全国互助基金法”规定对于起赔率30%(困难地区20%，按过去3年平均产值计算)的保单政府保费补贴最高为80%；对于起赔率为零的保单政府保费补贴最高为50%。保险公司对政策性农业保险的免赔率一般为大田作物10%、瓜菜15%、果苗20%，因此若发生全损，赔偿额则分别为保险价值的90%、85%和80%。农户也可以选择投保起赔率和免赔率比政策性保险更低的保单，但多出部分不享受政府补贴。理赔工作一般要求在每年12月底之前完成。4.落实补贴国家对政策性农业保险的补贴资金列入年度政府财政预算，因此政府的财政状况直接关系到对农户保费的补贴多少。据了解，近年来的保费补贴水平通常在50%-60%之间。政府财政预算对政策性农业补贴的数量确定后，有关款项即拨入农业部政策性农业保险补贴账户，然后通过各农业互保合作社划拨给各相关保险公司。但由于意大利财政预算赤字比较严重，有时部分资金需要从下年度预算中列支，会出现拖欠。合作社为在本保险年度结束前(一般为当年12月底)向保险公司支付全额保费，有时需要向银行贷款。三、2005年情况2005年全国政策性农业保险总金额为38亿欧元，比2004年增加2%。其中生产设施的保险金额达1.71亿欧元，增加34%，目前占保险总金额的5%。2004年共有105万hm2耕地进行了投保，比2003年增加1.2%，投保面积占全国耕地面积的约7%。投保作物中，水果、谷物和葡萄的保险金额占保险总金额的75%，园艺产品和马铃薯占12.5%，经济作物占7%，苗木占1.4%。2005年多种险和复合险保险金额比例已占总金额的比重为17%(2004年为10%)，单险(主要是雹灾险)比重却由2004年的90%以上下降至83%。2005年，保费与保险金额的比重为7.05%，比2004年略有下降。主要原因是过去几年赔付占保费的比例维持在较低水平(65%)，2005年仅为58%，比2004年下降7个百分点。2005年政府对政策性农业保险的补贴总量为1.79亿欧元，比2004年多3000万欧元，是过去5年中最高水平。补贴在保费中所占比例为67%。保费补贴金额最多的是水果，为8300万欧元(占总补贴预算的47%)，其次为葡萄(占20%)、谷物(占12%)、园艺作物和马铃薯(占11.5%)。四、主要特点1.以完善的法律制度为保障意大利政府在推进政策性农业保险的过程中每一步都有法律法规作为保障，已形成以“全国互助基金法”为基础的完整框架。再保险基金、农业风险数据库依法设立，年度保险计划以农业部令的形式发布，补贴规模也列入需经议会批准的财政预算，因而具有立法的性质。此外，农民互保合作社、保险公司和农户三者在农业保险合同订立、履约、理赔方面也都依法进行。2.险种多且覆盖面广经过几十年的发展完善，意大利政策性农业保险几乎涉及农业生产的所有方面，农民选择保险的余地大。可保险标的仅作物一项就有120多种，还有牲畜及温室、大棚和防雹网等设施；不但有数量上的保险，对葡萄等经济作物还有质量方面的保险产品。3.发达地区和高价值作物投保比例大从意大利全国整体来看，农业保险无论从覆盖面积到保险金额都呈现从北到南递减的特点。这在很大程度上是由于北方经济较发达，农场平均经营规模较大，农民支付能力较强，所以有利于农业保险的推广。价值较高的作物在农业保险总金额中占大部分，2005年水果、葡萄、园艺产品、经济作物、苗木等保险金额即占总金额的73%。4.坚持国家对政策性农业保险的主导作用农业产业高风险、低产出的特性使一般商业性保险难以涉足：保费低则保险公司无法经营，保费高则农民付不起，无法形成可持续的保险市场。因此农业保险同农业本身一样，具有明显的公益性，它是国家农业和农村政策的重要组成部分。政府应该在制度保障和保费补贴方面发挥主导作用。5.坚持商业运作政策性农业保险需要调动政府、农户(合作社)和商业保险公司三方积极性才能使农业保险市场具有可持续性。政府适度补贴使农民参与保险具有经济可行性，而在此基础上商业保险公司根据市场规律开发出好的险种，制定合理价格，吸引农户参加并从中获得利润也使其经营活动具有了经济可行性。只有这样，农民和保险公司才能够在追求各自利益最大化的同时在农业保险市场达成动态均衡，确保市场的持续、稳定和增长