我国养老保险体系的发展历程

我国基本养老保险体系的探讨——基于《社会保险法》的颁布摘要：本文结合最近颁布的《社会保障法》，阐述了我国养老保险体系的背景及意义，回顾了我国养老保险体系发展的历程。结合近十年的养老保险的实施过程中出现的问题，给出了解决问题的途径，并进一步说明了在该法实施过程中应注意的问题。关键词：养老保险，社会保障，解决途径1我国养老保险体系的产生背景及意义1.1我国养老保险体系的产生背景1.1.1经济体制改革在进行了经济体制改革后，“单位”的概念开始淡化，职能开始变弱。医疗、养老等事物推向社会，原有的社会保障体系不适应新的状况。1.1.2人口老龄化一般说来，人口老龄化,是指人口年龄结构中60岁以上或65岁以上老年人口在总人口中所占的比重超过一定数量后并继续增长的过程。按照国际通行标准,60岁以上（包括60岁）的老年人口占总人口的10%以上,或65岁以上（包括65岁）的老年人占总人口7%以上。2009年，全国老龄办发布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示，2009年，全国60岁及以上老年人口达到1．6714亿，占总人口的12．5％，我国以步入老年型国家的行列。1.1.3家庭模式变化家庭的4-2-1结构已经成型，4：2：1模式，即一个家庭，两位年轻夫妻，养活4位老人和一个小孩，也称为“倒金字塔”结构。老人越来越多，年轻人越来越少。甚至是8-4-2-1结构，对于30-50岁之间的人，负担可想而知。表1.1中国未来人口发展预测(单位：％)年份60+65+201011.717.71202015.5510.85203021.9314.64204025.1119.57205027.4320.4（资料来源：刘贯平，养老保险的人口学研究[M]，中国人口出版社，1999：36）注：表中数据是指(各个年龄段人口数／总人Vl数)的比值。由表1.1可见，每一百个劳动者赡养的老年人数量，由2010年的12个将增加到2050年的27个。需要明白的是，这里还不包括劳动者需要赡养的小孩、无劳动能力人口的数量。这意味着，中国目前面临着很重的养老负担。1.2我国养老保险体系的意义2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过，将于2011年7月1日起施行。国家建立起以基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等为基本框架的社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。基本养老保险，是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。养老保险制度的建立是促进社会稳定、经济健康发展的要求，养老保险制度对于调整经济结构，培育劳动力市场，维护劳动者合法权益，缓解和避免可能出现的社会震荡，保持社会稳定，顺利渡过人口老龄化高峰，促进国民经济持续、快速、健康发展都具有重要作用。2我国养老保险体系的发展历程2.1以农民家庭保障为主体的社会养老保险制度我国在几千年的农耕社会中,一向以家庭生产及自给自足的自然经济为主,家庭担负着生产生活的各种职能。一个人从生到死完全依靠家庭，离开了家庭将会无以为生，家庭成为一个人生活的主要依托和发展的基础。老年人的生活也要依靠家庭成员的支持、帮助和照顾。2.2以集体保障为主体的社会养老保险制度我国养老保险制度始建于50年代初期。第一阶段,从1951年开始到“文革”前。1951年2月26日，中华人民共和国政务院颁布了我国历史上第一部全国性社会保障法规——《中华人民共和国劳动保险条例》。经过十多年的努力，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例，而且规定劳动保险金的30％上缴全国总工会做为社会保险总基金，对各地和各企业进行调剂，实际上实行了全国统筹。1966年开始的“文化大革命”对各项工作造成了灾难性的损失，社会保险制度也未能幸免。在机构被撤、资料散失、政令不通的情况下，1969年2月，财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，从而取消了社会统筹的养老保险制度，使之变成了企业保险，形成了以集体保障为主体的社会养老保障制度。2.3以个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度从1985年起各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国重新实行养老保险社会统筹制度。我国原有的养老保险制度属于“现收现付”模式，即将当年所收保险费全部用于支付当期应付养老金，没有养老金的积累。但是面对人口老龄化的发展趋势，我国必须改变这一旧的制度，实施有积累的养老保险制度。因此，进入九十年代以后，国务院先后颁布了三个重要法律文件，分别是1991年6月26日国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国养老保险制度改革的开始；1995年3月发布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国养老保险制度改革的进一步深化，同时指明了我国养老保险改革的方向；和1997年的《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，使我国养老保险制度逐步发展为以个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度。3我国养老保险体系存在的问题3.1养老保险覆盖面小由于社保经办机构的宣传力度不到位，对企业欠费缺乏必要的约束机制和惩罚制度等因素的存在，致使一些企业尤其是非公有制企业为了自身的利益欠缴职工养老保险费，或不为职工办理保险，参保率低下。根据中国劳动和社会保障部发布的数据，到2007年底，全国参加养老保险的人数为1．52亿人，占全国城镇就业人数的比例仅为52％，即使对这个数字仍有专家持保留态度，认为实际参保比例不超过50％。表3.12000一2007年我国基本养老保险覆盖率年份参保在职职工人数（1）（万人）离休和退休人员（万人）城镇就业人员（2）（万人）覆盖率200010447．53169．92315l45．13％200110801．93380．62394045．12％200211128．83607．82478044．91％200311646．53860．22563945．42％200412250．34102．62647646．27％200513120．44367．52733148．0l％200614130．94635．42831049．91％200715183．14954．02935051．73％（资料来源：根据2007中国统计年鉴、历年劳动和社会保障事业发展统计公报整理而得，作者编制）3.2养老保险基金收支不平衡从养老来看，从上个世纪90年代后期至今，全国企业养老保险金收入即使在“空账运行”的情况下也收不抵支，而且年度赤字规模持续扩大，只能靠政府财政来补贴。资料显示，2002年仅中央财政就向其补贴408．2亿元。原因一般有以下几个方面：企业和职工负担重，在投保上的承受能力有限，一部分企业无力缴纳保险费用，同时影响一些未参保企业加入；少数企业长期拒缴、不缴、少缴；退休职工增长快。3.3养老保险基金管理过程不透明、不公开，且管理机构分散，管理层次过多按照国务院的要求，养老保险管理各项目应该公开化、透明化，但实际上人们对自己的养老保险基金的管理过程并不了解。而且各级别、各部门都参与养老保险基金的统筹和管理，造成地区、部门间难以协调和集中运营，无法发挥规模效应，同时也扩大了养老保险基金的投资风险。另外，各部门设置的多层管理机构人员臃肿，效率低，浪费严重。4解决途径通过已有研究结论可以看到，中国传统养老保险制度本身存在一定缺陷。政策的不稳定性不仅挫伤了广大农民的积极性，而且损害了制度的威信和吸引力。要使《社会保障法》真正的落到实处，切实的解决我国的养老问题，我认为可以通过以下几个方面来改善。4.1加强政府监管，确保养老保险基金运营的安全完整一是要对养老基金投资运营实行严格的特许经营权管理制度，严格控制投资公司的数量和质量；二是要对养老保险基金的投资营运制订相应的法规和政策，用政策法规指导基金投资管理公司的营运活动；三是要明确投资公司的责任权限，防范和化解基金运营中的投资风险；四是建立健全养老保险基金投资的监督管理体系。包括加强养老保险基金的财务管理、严格审核各项投资计划．检查基金投资经营状况等。4.2扩大养老保险覆盖面，建立覆盖全体国民的养老保险制度，促进社会和谐发展在城镇职工中，以私营企业职工、外资企业职工、个体工商户、自由职业者等为重点，扩大城镇养老保险覆盖面，并加快机关事业单位养老保险制度改革；大力发展企业年金养老金计划和自愿储蓄性养老金计划，建立多支柱的社会养老保险体系；农村城市化过程中，要因地制宜、分步实施，逐步建立以个人缴费为主、集体补贴和国家扶持为辅、自助互济的农村养老保险制度。4.3逐步做实个人账户个人账户区别于现收现付的主要特点之一，是可以保证养老保险基金可持续发展，并且对老龄化有良好的抵御能力。考虑到目前养老保险资金缺口较大，可以采取“名义账户制”的形式，逐渐过渡到真正的实账积累。随着我国进入老龄化社会的高峰期，养老保险的负担日益增大，如果按照现行的养老保险制度的规定，做实个人账户必然是困难重重。可以选择一种折中的做法：将人缴费的8%部分做实，进入个人账户，企业缴费的3%可以进入社会统筹基金，应付当期退休人员的养老金的支付以减轻政府的压力。4.4实现养老保险制度的可持续发展一是要提高养老保险统筹层次。可以从强化和量化地方政府基金征缴责任、制定养老保险省级统筹基金使用管理办法、建立基金征缴激励机制、统一规范养老保险经办机构管理机制，实现人、财、物的统一管理五个方面着手。二是应建立和完善各级养老保险基金的风险预警机制、各级政府的风险承担责任制和自治区级调剂金和国家调剂金，以应对可能发生的经济障碍。三是在养老金计发制度设计时，充分考虑养老金的计发与缴费的基本平衡原则。养老金水平的确定和调整，还要考虑物价和生活水平综合指数、所在地区职工年工资增长幅度的变化等4.5健全筹资模式，进行多渠道投资首先，将现行的社会保险费改为社会保险税。我国的养老保险资金筹集主要依靠政府的行政手段，法律强制力不够。企业拖欠、拒交和隐瞒职工工资的问题严重，而通过开征社会保险税的方式筹集资金比缴费具有更强的约束机制。其次，变卖部分国有资产充实养老保险基金。第三，开征一些新税种，如遗产税、赠与税、奢侈品的消费税等，以充实养老保险基金。此外还可以考虑发行一些长期国债补充养老保险资金的不足。5总结养老保险是社会保险的重要组成部分，也是整个社会保障体系的核心之一。随着老龄化社会的到来，世界各国的养老保险体系受到了严峻的挑战，尤其是发展中国家尚未成熟的养老保险体系。在面临人口老龄化所带来的养老金支付困难时，世界各国纷纷进行改革，探索建立一个新的制度框架，以期在制度的可持续发展基础上充分保障老年人的生活水平。我国新鲜出台的《社会保障法》为中国基本养老体系提供了法律依据，我们有理由相信在法律的约束力下，我国的基本养老体系越来越成熟。[参考文献][1]吕学静主编《现代社会保障概论》，首都经济贸易大学出版社，2005年8月第l版[2]新华网，2010年1月29日，《2009年我国新增老年人口达725万，》记者卫敏丽[3]郝新蔷等，中国农村养老保险制度的发展历程与现状分析，中国集体经济，2010(13)[4]沈君霞，中国基本养老保险基金收支平衡研究，万方数据库[5]林义.社会保险基金管理[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002.[6]王亚柯，中国养老保险制度改革的研究现状及趋势，学术界，20