我国环境污染责任保险制度实施方式的探讨

我国环境污染责任保险制度实施方式的探讨詹洪波1摘要：环境污染责任保险作为一种市场化的解决环境侵权赔偿问题、保障受害人的合法权益及强化环境管控的制度安排，日益受到关注。本文拟通过对环境污染责任保险制度的介绍以及对我国环境污染责任保险制度实施方式的探讨，为构建我国环境责任保险制度提供一些思路。关键词：环境污染责任保险实施方式Abstract:Asamarketmechanism,environmentalliabilityinsurancesystem,whichhelpstoprotectthevictims’rightsandinterestsandtoimprovetheenvironmentalmanagement,isgettingmoreandmoreattention.ThispaperproposestoprovidesomesuggestionforestabliahingtheenvironmentalliabilityinsurancesysteminChina.Someproblemswehadorwouldhavewiththeoperationoftheenvironmentalliabilityinsurancesystemwillbediscussedandalsosomesuggestionofminewillbemade.KeyWords:environmentalpollution,environmentalliabilityinsurance,riskmanagement近年来，环境污染事故时有发生，其中有些给整个社会带来了严重的损失。例如：2004年四川化工股份有限公司的氨氮工业废水污染沱江的侵权事故；2005年的中国吉林石化分公司双苯厂的苯泄漏至松花江的侵权事故；2006年的甘肃徽县有色金属冶炼有限责任公司的铅污染侵权事故；等等。在污染事故发生后如何使受害人能及时的得到合理的赔偿，如何能对污染的环境进行及时有效的治理，这些问题都是对现有环境侵权赔偿制度的挑战。世界上很多国家早已从法律上确立和实施了环境污染责任保险制度。如美国的《资源保全与恢复法》、德国的《环境责任法》、法国的《法国环境法》、印度的《公共责任保险法》等，都为环境污染责任保险的实施提供了法律依据和保障。相比之下，我国的环境污染责任保险制度建设因法律缺位而要滞后的多。但可喜的是，近年来环境污染责任保险已经越来越受到学者与政府有关部门的关注。国1山东大学经济学院风险管理与保险系，济南，250100家环保总局和中国保监会还联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》，正式确立了建立环境污染责任保险制度的路线图，表明国家对于建立与发展环境污染责任保险的重视。一、开展环境污染责任保险的意义环境保护是一项长期而艰巨的任务，它不只是政府和环保部门的事情，而应该是全社会的事情。而将环境污染责任保险这种有效的市场机制引入其中，发挥保险人以及保险中介机构的作用，对于解决环境污染纠纷、赔偿受害人损失、分散和管理风险等都能起到非常重要的作用。1、为企业持续发展提供保障，减轻政府压力环境污染所造成的后果是很难提前预计的，且一旦发生，企业通常无力承担或者为此而影响正常生产。作为一般的企业，很难对环境污染进行科学的预测、评估，或者找出有效的风险管控措施，即使可以，也会付出很大的成本。因此，需要有一个效率更高的专业机构来解决环境污染问题，而环境污染责任保险则是一种有效的途径。过去，在很多污染事件中，政府都扮演了最后责任人的角色，损害了众多纳税人的利益，而通过环境污染责任保险的方式进行风险分摊，可以减轻政府因此而承担的赔付压力，也维护了社会的公平性。2、及时赔偿受损人，维护公众环境权益环境是人类赖以生存的根本，公众应该具有享受优质环境的环境权。但是近年来频频发生的污染事件严重地损害了公众的环境权，而且，很多受害人在受损后得不到或者只得到很少的赔偿。但通过环境污染责任保险制度却可以及时合理的对受害者进行赔付。二、我国环境污染责任保险的发展现状随着我国保险市场的发展、法律制度的不断完善以及公众的维权意识的加强，责任保险在我国有了一定的发展，而将责任保险应用于环境领域就促成了环境污染责任保险的产生。20世纪90年代初，我国推出了污染责任保险试点。大连是最早开展此项业务的城市，1992年开始正式运作，此后沈阳、长春和吉林等地也相继开展。总的来看，试点情况并不理想，企业投保积极性很低，有的城市因无企业投保而处于近停顿状态。环境污染责任保险开展不理想的原因主要有二：一是由于保险责任范围窄，费率高，而赔付率低。如大连市1991年至1995年的赔付率只有5.7%，沈阳市1993至1995年的赔付率为零，远远低于国内其他险种50%左右的赔付率，更是低于国外保险业70～80%的赔付率。2而环境污染责任保险费率是按行业划分的，最低费率为2.2%，最高为8%，较其它险种只有千分之几的费率相比，要高出好几倍。二是由于我国环保方面的法律法规尚不完善，执法不够严格，给违法者以可乘之机，对排污者没有形成足够压力。据权威部门估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年达1200亿，而实际赔偿数额却少的可怜，绝大部分损失由受害者、国家、社会来承担。3这就造成了“环境违法成本低、守法成本高”的现象，不利于激发企业投保的积极性。三、我国环境污染责任保险制度实施方式的探讨1.保险方式从国际上来看，较为典型的模式主要有两种：一是强制责任保险制度，以美国的《资源保全与恢复法》和瑞典的《环境保护法》为代表。二是以任意保险为主，强制责任保险为辅的责任保险制度，以英国和法国为代表。笔者认为，如果有比较完善的污染评测和管理体系，实行完全的强制责任保险是没有任何技术问题的。环境污染责任保险每一份保单都应该是通过实地测评而单独制定的，因此完全可以按照每个企业的预期污染风险的大小来制定每一份保单的费率。这样也更加符合“谁污染谁治理”的原则，体现了一种公平性，同时也能保证有足够多的企业投保，使保险人在估计风险时能符合大数法则而降低自身经营风险。但是实际情况是，我们目前还没有如此完善的测评体系能够比较准确的预测企业未来的污染程度，即使能做到，所需花费的成本也是很大的。因此，近期应推行以强制为主，任意为辅的责任保险模式。在现阶段，对于一些污染严重、危险程度高的企业应该实行强制责任保险，如石油、危险品、有毒有害化学品生产、运输、储存企业等；而对于一些污染轻微，危险程度不高的企业则可以实行任意责任保险模式。但是，我们应该把强制责任保险作为一种趋势，随着社会环保意识与保险意识的加强以及环保科技的发展，慢慢将任意险转为强制险。2刘耀棋.我国开展污染责任保险的现状与展望.中国环境管理,1996（6）.16.3熊英,别涛,王彬.中国环境污染责任保险制度的构想.现代法学,2007（1）.96-97.此外，国家环保总局、中国保监会联合调研组发布的《关于开展环境污染责任保险的调研报告》中曾指出，部分大型化工企业表示不应将其纳入环境污染责任强制保险的范围内，理由是公司财力雄厚，可自行解决污染赔偿问题，并且已经设有“安全生产保证基金”。对于此类企业，建议保险公司对于测出的最高承保额只承保一定比例，其余部分由企业自行决定是否投保。2.承保机构从国外经验来看，关于承保机构主要有三种选择，一是由一般的商业保险公司承保，西方国家的环境污染责任保险在刚起步时一般都是采取这种方式；二是由专业环境污染责任保险公司承保，如美国在1988年家保险公司组成联合承保集团成立了专业的环境保护保险公司；三是联保联营，如意大利在1990年后由76，法国自1877年开始由外国保险公司和法国保险公司组成再保险联营。从国外的发展经验来看，承保机构有专门化的趋势。目前国内的保险公司发展水平参差不齐，整体实力还有待提高，能不能承担起为企业和政府减轻压力、解决环境侵权事故发生后的赔偿问题以及对企业污染风险的管控等责任，确实值得考虑。且环境污染责任保险具有一定的公益性，而商业保险机构作为一个以盈利为目的的经济组织，单纯依靠保险公司显然不能满足公益方面的要求。但如果建立专门的环境污染责任保险公司，一是需要时日，而目前我国的环境污染及污染后的侵权赔偿状况已经刻不容缓；二是这种专业机构很容易带有政策性，加上承保风险单一，可能造成赢利能力很低，给国家财政带来沉重负担。结合上述分析，建议我国目前阶段应该由一般商业保险公司承保环境污染责任保险。现有保险公司已经具有遍布全国的营销网络，也拥有多年经营的宝贵经验，因此能够快速高效的开展环境污染责任保险。同时为了能更好的保障公众的权益，国家应该建立专门的环境污染损害赔偿专项基金。该基金应该由政府、企业和保险公司共同出资，对企业设立专门的环境污染税，对保险公司，应该规定将其承保环境污染责任保险保费中的固定比例计提到专项基金中，以此来应付巨额赔付或者不明责任主体造成的污染损害侵权事故。在今后的发展完善过程中，可以参考国际经验，逐步采取专营或联保等方式。3.保险责任范围从国外经验来看，环境污染责任保险在初始阶段时，往往都是只承保突发性的污染事故，随着机制的逐渐成熟，保险责任范围才慢慢扩大，很多国家已经把持续性和积累性的污染事故列入责任范围之内，但是即使趋势是责任范围不断扩大，最终也不可能取消对责任范围的限制。对我国而言，由于突发性的污染事故易于发现，损失后果和原因也容易认定，而持续性的污染事故在技术上还存在一定的难题，所以，我国目前应该主要承保突发性的污染事故。但是必须看到的是，持续性的污染发生的频率以及损失额度与突发性事故相比较有过之而无不及。所以，承保持续性的污染事故是必然的趋势，也是客观需要，在今后的发展中我们必须要正视并努力解决这个问题。4.费率厘定建议对于环境污染责任保险应该实行差别浮动费率。保险人在对投保企业进行风险测评时，主要应该考虑三方面因素。一是该企业所属行业，不同的行业所面临的污染风险是不同的，对不同的行业设定不同的风险系数，这个系数可由国家统一设定；二是单个企业的风险系数，也就是相比较其他同行业的企业而言，该企业所面临的风险程度，可以将每一行业中的所有企业的风险程度分为低，中，高三个档次（或者进一步细分为更多档次），根据实地考察和比较来判断某一特定企业属于哪一个档次；三是企业安全系数，主要考察企业的环境安全管理制度是否健全，是否采取了相应的安全防护措施，是否有经常性的安全检查并按时向保险人报告安全状况以及以前的保单年度出险情况等，之所以把这个系数跟前两个系数分开，主要是因为该系数的变化可能会比较频繁，保险人可以通过不定期的检查以及被保险人主动报告来确定并更改，还可以根据安全系数的变动来考虑续期时费率的变动。保险人为获得上述数据，必须要进行必要的投入。为了能尽可能的降低风险识别的成本，保险人可以事先审查投保人是否通过合法途径获得开展生态环境危害行为的行政许可、其日常运营行为是否遵守国家环境保护监管法律(如污染物达标排放制度)等。同时,借鉴《德国环境责任法》的做法,由政府统一制定一个可以适时调整的分行业列举的危险行为和危险设施、设备附录作为相关法律的附件4，以此为保险人提供参考。4竺效.试论环境侵权损害赔偿责任的可保险性——对当前构建环境责任保险制度的若干对策建议.中州学刊,2007（5），第3期.99.此外，基于环境责任保险社会公益性强，环境责任保险又属于新险种，所以保险人应在拟定价格后经保监会审批方可实施。5.保险索赔时效依据环境污染致人损害而发生索赔的时间是否在保险合同的有效期间,环境责任保险有事故型责任保险和索赔型责任保险。若采用事故型责任保险的方式，由于环境损害责任保险的保险事故既有突发性的，也有持续性的，从而使保险人对保单有效期内的污染所可能造成的损害无法准确估计，也就很难把握预期的赔偿责任，因此保险人往往在保单中确定一个特别的时间。例如，在美国，保险人往往在环境污染责任保险单中使用“日落条款”（sunsetclause）。即保险合同双方约定自保单失效之日起最长30年的时间为被保险人向保险人通知索赔的最长期限的条