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台灣社會福利學刊第四卷第一期，pp.51-94我國社會保險被保險人財務負擔與政府補助之探討鄭清霞、鄭文輝中正大學社會福利系助理教授；台中健康暨管理學院長期照護研究所所長我國的社會保險制度，因其歷史因素與政策環境，不但給付項目有所差別，費率、投保薪資、勞資政的保費負擔比率等，均依職業身份不同或其他因素而有不同。由於現行的補助制度過於分歧，不僅僅影響到社會保險的財務健全性，而且引發各類被保險人間財務負擔不公平的爭議。本文希望能夠透過實證資料分析被保險人財務負擔與政府補助與其經濟狀況連結後的實際狀況。主要目的有三：（1）分析公勞農保等職域保險的被保險人財務負擔狀況；（2）分析全民健保被保險人財務負擔狀況；（3）分析社會保險政府補助狀況；（4）分析政府社會福利整體補助狀況。關鍵字：社會保險、財務負擔、政府補助52台灣社會福利學刊一、前言社會保險主要特色為「社會」原則與「保險」原則。社會性原則強調普遍式的保險權利，亦即經濟能力高低不應影響其參加保險的權利；再者，社會性原則強調均一的基礎保障程度。換言之，由社會性原則所衍生的作法則包括強制加保、均一的基本保障程度、財務責任來自於政府、雇主與被保險人等特色。根據保險原則，則保費與給付之間應根據精算結果有其明確的對等關係；保險費會因其給付水準高低、風險程度1而不同，但社會保險的保險原則僅強調風險共攤、繳費責任以及財務自給自足原則。政府負擔保險費的理由乃立基於社會團結或社會連帶（柯木興，2003），同時讓社會保險制度能夠順利開辦、永續發展。另一方面也協助經濟弱勢者加入保險。社會保險社會性原則的結果即表現在社會保險打破給付與繳費之間的強烈連結，並可能導致某種程度的所得重分配2。社會保險保費的徵收主要分為兩大類：一為均等費率制，亦即無論被保險人收入多寡，一律繳交同額保險費，類似於人頭稅的作法3。二者為所得比例制，亦即就被保險人薪資收入中，規定一定比率作為保險費。其主要作法有三種：1影響風險的因素包括年齡、性別、職業、健康狀況、家族病史…等2就社會保險的所得重分配功能討論，以美國為例，贊成者社會保險應強調所得重分配功能者認為，在社會保險中賦予較高的所得重分配功能可以減輕美國的貧窮狀況。第二，社會安全制度可以用以有效地降低美國的所得不均度。例如：在1992年主要透過社會保險制度的現金給付對於Gini係數的降低效果可達12％。但反對者卻認為如果在社會保險中強調重分配功能，可能會戕害社會保險中所強調的個人公平性，而讓社會保險蒙上社會救助的色彩（Rejda,1999）。3均一保費的優點在於簡單方便，但其缺點在於高低所得者均繳交同額保費，對於所得低者負擔較重，呈現累退性。我國社會保險被保險人財務負擔與政府補助之探討53（1）固定比例制；（2）等級比例制4；（3）累進費率制（柯木興，2003）。我國社會保險的保費徵收大多採取等級比例制，依據等級比例制的保費計算，理論上我國社會保險費的負擔應該類似於比例稅，不過由於保費徵收的計算基礎為薪資，且投保薪資通常無法反應實際的薪資與所得水準，再加上現行政府保費補助制度過於分歧，不僅僅影響到社會保險的財務健全性，而且引發各類被保險人間財務負擔不公平的爭議。本研究的目的之一即透過實證來釐清我國社會保險負擔究竟接近累進、累退或比例稅？我國社會保險源自於職域保險體系，主要為勞工保險、公教人員保險、農民健康保險、軍人保險、退休公務人員保險5。一直到1995年3月實施全民健康保險，可謂是第一個保障對象為全民的社會保險制度。從歷史發展的角度來看，我國社會福利發展較西方工業國家為晚，與日本、韓國等東南亞國家相類似，並不拘泥於特定的意識型態，而採取較務實的作法，先遵循俾斯麥模式，以工作人口為保障對象發展職域保險，再擴展為全民性保障，兼具Beveridge模式（鄭文輝，2000）。為此，我國的社會保險制度，不但給付項目有所差別，費率、投保薪資、勞資政的保費負擔比率等，均依職業身份不同或其他因素而有不同（請參見表二之一與表三之一）。換言之，我國的社會保險具備幾項特色：(1)因特殊的歷史因素和政策環境，發展出我國多元的社會保險體制，包含普及式保險以及綜合性職域保險；(2)政府在保費補助、負擔行政費與撥補虧損上均扮演重要角色，但缺乏明確補助原則與策略；（3）目前政府補助各類社會保險保費的比率，因職業、身份或經濟所得不同而有所差異；但大家只看到繳納保險費的金額差異，並沒有看到被保險人財務負擔與其經濟狀況實際連結後的差異狀況（鄭文輝等，2002）。事實上就社會安全制度的發展而言，保險原則、給養原則、救濟原則分別適用於社會保險體系、福利津貼體系、公共救助體系。由於社會保險制度保障4等級比例制係指將被保險人的收入劃分為若干等級，再就每一等級，規定其標準收入，然後就等級的標準收入，按照規定的同一比率計算保險費。5退休人員保險目前只剩約900人左右，軍人保險由於其特殊性這兩者不列入本文的分析。54台灣社會福利學刊對象的擴增又要兼顧不同經濟能力地位群體的納保義務與能力，因此形成保險原則、給養原則以及救濟原則相混合，特別是保險原則與救濟原則的混合。換言之，對於低收入者以差異原則由國家社會福利制度補助其參與社會保險，而其他人口群則以量能原則繳交保險費，同享社會權益（鄭文輝等，2002）。不過國家也會因為其他因素給予特定人口的特定補助，但這些補助並非永無止境，應該顧及公平性、資源配置效率性、國民可接受性、國家財政可承擔性等四項因素，作為國家補助合理性的考量基準（王正，1994；鄭文輝等，2002）。每每有關於保險相關事務的變動，常常引起社會的爭辯甚至於特定群體的抗爭，特別是政府保費補助比例或保險費率的變動。民眾所能感受到的是自繳保險費絕對數額的增減；而在學術研究方面，就整體的政府移轉性收支對家庭所得分配的影響分析，主計處家庭收支調查資料顯示，民國92年各級政府發放的各項津貼與補助6以及社會保險保費支出補助，合計減少所得差距倍數1.12倍，而家庭對政府移轉支出（稅捐、規費及罰款）也縮小所得差距0.13倍（主計處網站，2005）。林金源與朱雲鵬（2003）針對1976年至2000年的家庭收支調查資料，進行不均度靜態分解，分析各項移轉所得對不均度的貢獻，並進行動態分解，該文發現「來自政府的移轉性收入」7在1980年以前呈現逆向補貼，是不均化的因子，1992年以後才從「利富」轉為「利貧」。針對社會保險保費補助分析，鄭淑如與饒志堅（2001）指出民國88年政府補助全民健保保費對所得差距所小0.14倍；另外也有部分文獻指出全民健保的保費負擔呈現累退分配（羅紀瓊，1998；鄭文輝等，1999；葉秀珍，1999）。在職域保險方面，鄭淑如與饒志堅（2001）則指出政府補助公勞農保的保費對所得分配的改善程度非常微量，民國88年縮小所得差距僅僅0.002倍8。就國外的經驗來看，6此部分包括：低收入戶生活補助、中低收入戶老人生活津貼、老農福利津貼、殘障生活補助、急難救助。7包括：低收入戶生活補助、老人津貼、老農津貼、政府補助公勞農保費、政府補助健保費及其他（含災害救助）等六項。8民國88年政府彌補農保虧損對所得分配的影響是所得差距縮小0.025倍，但政府彌補公保虧我國社會保險被保險人財務負擔與政府補助之探討55WagstaffandvanDoorslaer等（1999）的研究發現，一個國家的健康照護制度以一般稅收為主要財源者，其公平性最佳。以薪資稅或社會保險保費為主要財源者，其所得分配效果往往是累退的。Rejda(1999)引述美國的資料指出，1993年美國社會安全稅在所得十分位前75％的人口群呈現累進狀況，但在最高所得20％的那些人中則呈現累退狀況。如前所述，過去的研究比較集中在政府社會保險保費補助對於所得分配的改善程度以及保費負擔的分配狀況。然，台灣社會保險制度財務來源來自勞資政三方，各個制度又有其不同的費率標準與負擔比例，僅就法令規範較難比較出其中的差異，故本研究與過去研究不同的是，我們從民眾保費負擔與政府保費補助兩個面向一體分析淨負擔與淨補助；甚且由於老農津貼、敬老福利津貼…等社會津貼對縮小所得差距亦有一定程度的影響（鄭淑如與饒志堅，2001）9，我們也分析加入社會津貼的影響後，觀察來自政府淨補助的變化狀況。本文主要希望針對實証資料抽絲剝繭地分析各項社會保險的被保險人自繳保費、政府保費補助、雇主保費負擔、轉嫁之後的淨負擔…等變項，在各個高低所得家戶之間的分配狀況，同時檢討這些補助結果是否符合社會保險財務的補助原則。故本文的研究目的有三：（1）分析公勞農保等職域保險的被保險人財務負擔狀況；（2）分析全民健保被保險人財務負擔狀況；（3）分析社會保險政府補助狀況；（4）分析政府社會福利整體補助狀況。本文主要使用次級資料分析法。利用行政院主計處家庭收支調查資料分析各類別被保險人的經濟狀況、其社會保險財務負擔與政府補助分配情況。民國90年（2001年）家庭收支調查共有樣本13601戶，共計48403人。推估的母體戶數為673萬886戶。其抽樣方法採取分層二段隨機抽樣方法，以村里為第損卻讓所得差距擴大0.03倍。9該研究指出，民國88年不含政府社會津貼、社會救助等現金補助的平均每戶可支配所得差距倍數為6.103倍，當年實際所得差距倍數為5.502倍，故所得差距縮小倍數0.601倍。56台灣社會福利學刊一抽樣單位，村里內之戶為第二抽樣單位。各村里以就業人口產業結構比例（戶籍登記資料），分為都市、城鎮、鄉村三層（主計處中部辦公室網站，2005）。本文的分析標的主要有職域保險與全民健康保險，主要的分析面向為被保險人的負擔面向與政府的補助面向，在負擔面向主要有：被保險人的自繳保費、設算保費負擔（自繳保費負擔＋雇主負擔轉嫁＋政府負擔轉嫁）、社會保險淨負擔（自繳保費負擔＋雇主負擔轉嫁＋政府負擔轉嫁—政府保費補助）；在補助面向則有：政府保費補助、政府保費淨補助（政府保費補助—政府負擔轉嫁）、政府整體補助（社會保險淨補助＋各項政府補助【社會津貼、社會救助】）。而這兩個面向均分析其絕對金額以及其占個人所得的比率。二、我國公勞農保被保險人之保險財務負擔分析（一）公勞農保制度概況台灣於民國39年訂頒「台灣省勞工保險辦法」以採礦事業雇用之產業工人為保險對象，正式開辦勞工保險。歷經40多年以來，被保險人的涵蓋範圍陸續擴張，投保人數陸續增加至91年底的785.78萬人，扣除30.37萬名外勞10，則約占我國總勞動人口的75.77%11。現行勞工保險為一綜合保險，主要包括普通事故保險與職業災害保險，普通事故保險費率為6.5％。依據現行的勞工保險條例，強制納保對象約可分為8類12，各類別的保費分擔比例有所不同，10根據勞委會（2003）統計，2002年底外籍勞工在台人數為303,684人。11根據勞委會（2003）統計，2002年底我國勞動力人口為996.9萬人。12適用勞工保險法的八大類，請參考表二之一，而下列人員準用勞工保險條例：1.受僱於勞保條例第六條第一項各款規定各業以外之員工。2.受僱於僱用未滿五人之勞保條例第六條第一項第一款至第三款規定各業之員工。3.實際從事勞動之雇主。4.參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。我國社會保險被保險人財務負擔與政府補助之探討57大部份是勞工20%、投保單位70%、政府10%，無一定雇主或自營作業而參加職業工會者，被保險人負擔60％、政府負擔40％。公務人員保險是第二個由中央立法建制的社會保險，民國47年元月29日總統明令公佈「公務人員保險法」，以銓敘部為主管機關，中央信託局為承保機關。另於民國69年8月公布私立學校教職員保險條例，準用公務人員保險法有關養老給付之規定，因此私立學校教職員之保險規定與公務人員保險相同。民國84年1月5日公保主管機關銓敘部鑑於公務人員保險與私立學校教職員保險之主管機關、承保機關暨保險權利義務、給付項、給付方式、給付條件均相同，基於精簡保險法規與整合保險制度暨契合保險原理與追求經濟效益