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2.1激励政策相关理论2.1.1公共选择理论公共选择理论源于上世纪40年代末,该理论代表人物詹姆斯·布坎南认为公共选择是一种对资源进行配置的机制,利用了非市场决策的方式。该理论以为社会由经济市场和政治市场两个市场组成。在两种市场上活动的是同一个人,并且同一个人在两个不同的市场上不可能根据两种完全不同的动机进行活动。市场机制由于其局限性可能会出现市场失灵的现象,这个时候必须引入政府干预。但是政府并不是万能的,也有可能干预失败,例如公共产品对于社会是必不可少的,每个人有享受公共产品的权利但是应该付出的相应代价,这个时候政府需要以税收等方式来获得一定的资金。政府正是通过在市场经济中资源的调配和市场需求的调节,保障社会分享更多的公共产品。公共选择理论为建筑节能领域激励政策的制定提供了一定的依据与借鉴。政府通过干预在满足市场节能主体利益最大化的同时,又要实现国家和社会的整体节能目标[41][42]。这就要求政府建立一套能约束和监督市场节能主体的有效机制,否则必然会出现较多的非投资者搭便车,免费享受公共产品的效用,最终偏离公共利益的轨道。政府的活动并不像理论分析的那么的“有效”,政府政策的低效率、信息不完全、节能主体的“短见效应”、政府的寻租与扩张等问题。单纯依靠政府是无法快速有效推动我国建筑节能的工作。通过政府规制与市场机制相结合,才是有效解决解决市场失灵,实现资源最优化。2.1.2博弈论博弈论用于研究在特定条件制约下,多个个体和团队间观察、利用对方的策略选择问题。博弈论最大的特点是个人决策依赖自己选择的同时还要考虑对方如何行动。博弈论强调既定约束条件下追求利益最大化和个人理性[43]。经济学家在研究个人决策时发现一个时序问题,指出当你做出某项决策时必须对之前(或之后)别人的决策有一个了解。你的决策受之前别人决策的影响,同时反过来影响别人的行为,时序问题在经济学中就变得非常重要。因此博弈论逐渐演变成经济学的一部分。从经济学角度看,相关主体为实现自身利益最大化,需要针对其他主体的决策采取不同措施。通过博弈分析我们可以对目前我国建筑节能改造激励机制做出相关的研究。2.1.3激励相容理论哈维茨(Hurwiez)的激励相容机制设计提出:市场经济下,每个经济人都会有自利的一面,如果存在一种制度使行为人在追求个人利益的同时,正好实现集体利益最大化,那就是“激励相容”。“激励相容”原则就是通过设定一定的激励机制,以达到有效解决个人与集体之间的利益冲突,从而使得行为人的行为结果满足集体利益最大化的目标[44]。在建筑节能改造过程中,作为激励主体和激励对象之间往往存在信息不对称。激励相容目的就是在激励中引入更多市场机制,通过激励政策解决各方利益主体间的矛盾。3.5我国公共建筑节能激励政策评析建筑节能激励政策属于国家公共政策的范畴。我国每年都在建造大量的非节能建筑,消耗了大量的能源。激励政策是推进我国建筑节能工作的重要途径。通过刺激作用,赋予节能主体较高的自主性,引导他们采取某些行动或措施来增加福利,实现自身的利益。与政府行政管制政策相比,实施激励政策成本更低、效果更明显[55]。3.5.1我国现有公共建筑节能激励政策建筑用能效率低,能源浪费现象严重已经成为制约我国建筑节能市场可持续发展的重要因素。我国自开展建筑节能工作以来在虽然制定了部分激励措施,但是大部分没有得到有效落实。根据激励性质的不同,激励政策可以分为经济激励政策和管理性激励政策两类。本节着重梳理分析我国现有公共建筑节能激励政策。1.经济激励政策经济激励政策包括以财政补贴、贷款贴息价格优惠等为主要激励方式的正向激励,以及排污收费、能源税、碳税等为主的负向激励。两者都是通过影响相关利益主体的利益,来影响相应主体的行为。我国公共建筑节能的经济激励政策并不多,以财政补贴为主。(1)财政补贴我国公共建筑节能经济激励以财政补贴为主。财政补贴是一种政府行为,由政府直接向企业或者个人进行补贴,对于调整市场资源结构推动建筑节能发展具有重要意义。2007年中央财政下达资金9900万元,支持多个省市建立节能监管体系。“十二五”期间,国家将采取以下三项措施类似降低公共建筑能耗。一是积极推进能耗统计、审计工作。各地要对本地区地级及以上城市大型公共建筑进行全口径统计,将单位面积能耗高于平均水平和年总能耗高于1000吨标煤的建筑确定为重点用能建筑。二是进一步加强节能监管体系建设。争取到2015前完成20个以上省份公共建筑能耗监测平台建设。三是实施公共建筑节能改造。中央财政将实施给予10个以上公共建筑节能改造重点城市每平方米20元的补贴。2007年以后我国逐步加强了在可再生能源使用推广、高效照明产品应用、节能专项资金等方面的补贴。例如2008年政府设立专项资金用于推广高效照明产品,旨在3年内通过补贴支持高效照明产品替代白炽灯等低效产品。通过间接补贴方式,在协议价格基础上,由中标企业减去政府财政补贴资金后将终端产品直接销售给终端用户。补贴是最常见的经济激励措施,但是补贴同样会带来高税收、私人投资减少、低效率等问题。我国财政投入有限,节能项目众多,完全依靠政府财政补贴势必会增加财政压力,并非长久之计。(2)贷款贴息对节能投资项目给与贷款贴息是很多国家通行的做法,目的是通过少量的公共财政支出来吸引更多的社会资金。中央财政对采用合同能源管理形式的节能改造项目,给予贷款贴息补助。中央建筑节能改造项目贷款,中央财政全额贴息;地方项目节能改造贷款,中央财政贴息50%。近年来国家主要利用国债资金来支持节能重大项目的实施,从2004年的2.51亿元到2010年的16.5亿元,重点支持包括化工、钢铁、建材等高能耗节能技术改造。(3)税收优惠有关建筑节能相关产业的税收优惠政策主要包括增值税减免、所得税投资减免、加速折旧等。2006年发布的《关于加强节能工作的决定》,在增值税方面国家出台支持资源综合利用产品的相关政策。对节能效益异常显著,但是受价格等因素制约,导致节能设备和产品无法有效推广的节能设备或产品,国家在一定期限内实行增值税减免优惠政策。通过税收优惠来促进公共建筑节能的发展是国际通用的财税手段。国家每年都会投入一定的资金,但是大多数都用在国家机关办公建筑和大型公共建筑,其他类别的公共建筑则很难获得支持。这样就会出现节能改造与未节能改造的公共建筑在税收待遇上差不多,从而影响了节能的积极性。同时现有的税收制度对于与能源价格相关的资源税税额的要求偏低,与节能减排相关的环境税、碳税等未能建立。(4)合同能源管理据统计截止2009年底,我国节能服务公司超过五百家,年节能1350万吨标准煤,对推动节能改造发挥了重要作用。2010年中央明确提出:将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和节能减排专项资金扶持范围,对采用合同能源管理方式并符合相关规定的项目,给予补助或奖励。2010年关于推行合同能源管理,促进节能服务产业发展意见中指出:各级政府和事业单位采用合同能源管理方式实施节能改造,按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。企业采用合同能源管理方式进行节能改造,如果构建的资产能合理区分且单独计量,应当分别予以核算。该政策在解决公共机构能源费用财会制度障碍方面取得较大的突破,为节能服务公司接入公共机构提供了财会制度基础。(5)其他激励政策除了以上讨论的经济激励以外,公共建筑节能领域还有其他的经济激励政策,如建筑节能专项基金、大型公建的热计量的改造等,见表3-5。依据表3-5中的政策颁布时间可见,我国公共建筑节能工作起步晚,经济激励政策以财政补贴为主。税收优惠、贴息贷款等相对较少,显然政府的公共财政压力太大,公共建筑的节能市场尚未成熟。2.管理性激励政策管理性激励政策主要是指的通过在建筑节能管理与运行上采取一定的激励措施来推动建筑节能的发展的一种激励政策。它包含了对研究开发、试点示范的资金支持,节能宣传培训,设置专门机构推行政府机构管理及采取节能运行措施等政策。(1)试点示范2007年,中央发布的对于大型公共建筑节能管理工作的实施意见要求对于国内联网的重点城市的示范建筑能耗进行实时监测。同时设立专项资金对包括能耗统计、能源审计在内的工作给予适当的经费补助。例如能耗审计项目规定:每年对各类建筑单位面积能耗排名前50%的建筑进行审计。通过提高节能运行管理水平来为高能耗建筑节能改造提供条件。(2)节能信息服务现阶段社会公众对于建筑节能的认识不足,节能意识薄弱。通过节能信息的宣传与培训可以提高群众对节能的认识程度。例如可以通过电视、网络、报刊等多种宣传媒体,开展建筑节能的宣传活动与各类节能培训的研讨会等。我国从1991年起,每年都会举办全国性质的节能宣传周。期间通过建筑节能宣传、培训为用户提供多层次的节能参考咨询服务。上海在2011年成为我国首个建立大型公共建筑节能综合信息管理平台的城市。通过构建筑节能宣传平台将公共建筑业主希望获得的节能信息公开透明化,有效降低了市场信息不对称的程度。(3)政府机构节能管理政府可以通过设立专门机构、制定指令性节能目标、推行政府采购等多种政策来推动建筑节能工作的发展。我国早已明确表示要把我国政府部门的节能工作提到议事日程上。为了扩大市场需求,达到推动节能建筑与节能产品市场的发展,2004年底,国家出台了《节能产品政府采购实施意见》。意见要求:国家机关、事业单位和各类团体组织利用财政资金优先采购节能产品、逐步淘汰低能效产品。政府通过“节能清单”形式公布国家认可的认证机构确定的节能产品,同时指出在技术条件相等的情况下,应当优先购买清单中的节能产品。针对目前发达国家对于公共建筑节能改造的现状,我们需要成立专门的能源管理机构。一方面做好节能宣传与指导,另一方面有效落实建筑节能改造工作,并实行专项部门责任制。目前我国对于公共机构的节能管理政策主要是建筑运行能耗统计分析、运行管理、政府采购、制定法律法规等。对于商业性公共建筑的激励主要是优惠贷款,与欧美发达国家相比,缺乏了税收优惠、能源税等激励方式。这与我国经济市场化程度低、相应的节能技术标准、相关配套体系不健全、社会意识薄弱相关联。3.5.2我国公共建筑节能激励政策障碍识别市场机制对于建筑节能的作用是有限的。有研究表明市场力量对建筑节能的贡献率只有20%。我国的建筑节能领域市场障碍明显,难以有效运作。从之前介绍的激励政策分析,我国绝大多数节能激励政策不是为节能制定的而是在鼓励优惠政策中加入了节能降耗的内容,激励政策向节能倾斜的强度不够,现有的公共建筑节能激励政策存在如下障碍:1.节能意识薄弱,政策体系缺失现阶段我国公共建筑节能处在发展初期阶段,从中央到地方对公共建筑节能的关注度和投入度不够,政策激励不到位,因此社会公众的节能意识普遍不高。我国虽然从1990年起每年都会开展“全国节能宣传周”活动,对普及节能知识,推动社会节能意识起到一定的作用,但整体上宣传理念混乱。实际上节能宣传的核心应该是提高能源使用效率,合理使用节能产品最终实现能源可持续。事实上国外在建筑节能宣传和教育上会投入一定的资金作为激励。我国在这方面的政策还是很缺失。2.对公共机构的限制性政策不足这里所说的公共机构指的是全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。我国虽然对公共机构实行了一系列的激励政策,但总体看限制性政策确相当匮乏。在缺乏限制性政策的激励政策下,势必会提高政府的监管成本。2008年出台了《公共机构节能条例》。条例规定:公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源,加强能源消耗支出管理;超过能源消耗定额的,应当向政府相关机构做出说明,但是条例中并没有具体节能目标。目前国家办公建筑的能源费用都是实行“实报实销”,并没有强制性标准。节能资金有保障且没有节能考核与奖励制度,因此公共机构在节能改造上缺乏积极性。3.激励形式单一我国目前的激励主要以财政补贴为主,其他激励则相对较少。主要的激励是针对国家机关办公建筑和大型公共建筑的财政补贴及节能专项资金。近年来虽然加大了对高效照明产品和可持续能源的补贴,但毕竟范围小,激励作用有限。和欧美国家相比我国在激励方式上相当单调,缺乏激励的多样性。4.建