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1整村推进扶贫开发案例吴华（中国国务院扶贫办）1内容提要人类社会的发展史，就是一部挑战贫困的历史。由于自然、历史等原因，贫困问题和贫困现象在我国长期存在。缓解和消除贫困，最终实现共同富裕，是中国政府始终不谕的奋斗目标。自1978年农村经济体制改革以来，受益于国民经济快速发展和专项扶贫行动，农村贫困状况得到极大缓解，中国农村未解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，贫困发生率由30.7%下降到3%左右，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。这一瞩目成就，为世界反贫困斗争作出了重要贡献。贫困瞄准是扶贫开发工作的重要前提。进入新世纪，农村贫困人口分布呈现新的特征，由原来的以区域、县为单位贫困人口集中分布，变为以村为单位集中分布。这就要求扶贫开发工作必须重心下移，工作到村，瞄准到户。“在目前贫困人口比较集中的情况下，强调扶贫开发到村到户更为重要。只有这样，才能把扶贫开发的各项措施真正落到实处，尽快解决最贫困人口的温饱问题”1。为适应新的变化和要求，各地在实践中逐步摸索出整村推进扶贫开发的方式。整村推进扶贫开发的内涵是以贫困村为基本单元，以贫困人口为对象，以村级扶贫规划为依据，以村级经济、社会、文化协调发展为目标，以改善基础条件、促进产业发展、加强能力建设、规范民主管理、树立文明新风、整治村容村貌、1温家宝在2001年5月24日中央扶贫开发工作会议上的讲话。2稳定解决温饱为主要内容的扶贫开发工作措施。根据《纲要》要求，到2010年，在中国农村贫困地区共将实施完成14.8万个贫困村的扶贫规划，其中西部7.43万个，占50%；中部5.86万个，占40%；东部1.52万个，占10％。少数民族贫困村占到总贫困村的34%。这些贫困村覆盖了全国80%以上的贫困人口。截止到2006年底，已经完成了5.4万个贫困村和1万个贫困自然村整村推进规划的实施，收到良好的经济效益和社会效益。已实施整村推进扶贫规划的村，基础条件明显改善，群众收入明显增加，村容村貌明显变化，村民自治明显增强，群众收入明显增长，社会和谐程度明显提高。实践证明，整村推进是贫困地区干部群众的智慧结晶，是推进新形势下扶贫开发的重要举措，是贫困地区新农村建设的重要形式、抓手和平台，是新时期扶贫开发工作的重要创新。2.背景和历程2.1理论依据整村推进扶贫开发是社区发展理论在我国扶贫实践活动中运用的产物。社区是指聚集在一定地域中人群的生活共同体，贫困村就是一个相对独立的社区。二战后，以联合国经社理事会为首的一些国际组织，在对落后国家和地区进行援助的过程中，逐渐总结出了由社区发展来促进社会发展的一些经验，主要包括依靠当地居民的参与，配合政府，利用和挖掘本身的资源，结合外部援助，发挥独创性和本土性的特长，来解决本地问题，促进本地发展。按照社区发展理论，其目标包括四大方面：（１）经济发展，即提高社区的经济发展和收入水平；（２）社会发展，即建立良好的社区内部人际关系和合理的社会结构；（３）政治发展，即发展社区居民的民间团体和组织，培养居民的民主意识和自治、互助能力；（４）文化发展，即提倡有利社区进步的伦理、道德；发展科学、教育、文化事业。实现上述目标需遵守民主自治、大众参与、社3区合作、全面规划与注重社区发展的顺序、注重教育与社区动员、自力更生、物质与精神发展并重、经济与社会协调发展的原则。同时，社区发展应有科学的规划，制定规划通常遵循下列步骤：①勘察。调查、了解社区有关地理、资源、人口、社会、经济的历史与现实资料。②确定目标。一般而言，要创造出一个最好的经济、社会和物质环境。但不同的社区，同一社区发展的不同阶段以及每一个具体的规划，其目标都是不同的。③资料分析。根据掌握的资料，就本社区可利用的资源、存在的问题、解决的办法，以及具体的分项目标拟定社区规划。④制定草案。⑤确定方案。确定方案需经过从多个草案中选择方案、听取民意、修改草案、审议通过、公布方案等几个步骤最终完成。社区发展模式归根结底是一种参与式发展思路，它最大的特点就是动员社区居民的力量，充分尊重社区居民主体地位、意愿和智慧。在发展目标、原则和规划等方面，我国的整村推进扶贫开发体现了社区发展理论的基本精神，同时，在具体实施过程中，注意尊重本土文化传统和习俗，注重从各地实际出发，突出了贫困农民的主体性和参与性。贫困农民主体的参与性体现在：农民的自愿参与；对具体建设内容的决策、实施、利益分享等环节的介入；对整村推进规划内容的修订及对实施整村推进的相关工作人员的监督等。农民参与的有效性，不仅增强了贫困群众自我发展的能力，而且极大地提高了我国政府主导型扶贫开发工作的绩效。2.2实践基础上个世纪90年代实施的西南、秦巴山区扶贫世界银行贷款项目，推行的是跨行业、综合性、一体化的扶贫开发模式。项目首先从贫困成因分析入手，针对项目区自然环境恶劣、生产力水平低下、贫困农户获得社会服务和技术服务机会少、人力资源不足等造成贫困的诸多综合因素，确定了跨行业与多种扶持措施并举的综合扶贫开发模式。项目的实施获得成功。实践证明，西南、秦巴山区扶贫4项目成功地验证了这种跨行业、综合性、一体化扶贫开发模式的有效性，通过实践探索出一条新形势下的扶贫开发新思路。西南、秦巴山区综合开发项目实践对之后的整村推进扶贫开发的理念、操作方法的形成产生了积极的影响，具体表现在：（1）多部门综合扶贫。这一有效的扶贫理念和方法，在整村推进扶贫战略和政策中被充分采纳。（2）参与式村级规划。世界银行国际机构在其参与的中国扶贫项目中，采用的参与式规划的思路和方法，在2001年开始实施的新时期扶贫开发中被作为一项必须实行的措施和制度，在全国所有实施整村推进规划村中普遍应用；（3）一次规划、分期实施。西南扶贫项目中采用的“一次规划，阶段实施”的扶贫项目计划和实施方式，在整村推进中被采纳，并向全国推广。2.3发展历程经过上世纪80年代以来有计划、有组织、大规模的扶贫开发，尤其是实施《国家八七扶贫攻坚计划》之后，全国农村贫困人口的分布状况发生了很大变化，集中连片、大面积的区域性贫困现象明显缓解，在社区范围内小集中的特点突显。全国592个重点县覆盖的贫困人口已经下降到55%，有近一半的贫困人口已经不在国家贫困县当中。即使在国家扶贫开发工作重点县，贫困人口也主要集中分布在一些地处偏远、交通不便、条件恶劣的贫困村。贫困人口分布的新格局，要求对扶贫方式进行相应的调整，扶贫开发工作必须下沉到村，扶持到户。因此，新阶段扶贫开发需要以贫困人口集中的贫困村为重点，以村为单位制订和实施扶贫开发规划，一次规划、整村推进。“统一规划、分年实施、整合资源、整体推进”的整村推进扶贫开发模式，实现了工作重心下移，细分了工作单元，瞄准了工作对象。回顾整村推进扶贫开发历程，可以分为三个阶段：试点探索阶段（1998－2000年）。1998年，甘肃省在借鉴中国西南、秦巴山5区扶贫世界银行贷款项目管理经验的基础上，提出把项目管理和到村到户结合起来，当年在10贫困村开展试点。2000年，在总结试点经验的基础上，甘肃省首次提出“整村推进”扶贫开发的概念和模式。该扶贫模式的基本做法是：吸收村民广泛参与制定发展规划；运用参与式的理念和方法，组织群众参与实施管理（包括组织管理、计划管理、培训管理、技术支持、采购管理、监督管理、资金管理、项目验收管理、后续管理、监测评价等）；加强能力建设（包括农户和管理机构、人员的能力建设）；建立有效的机制等。由于扶贫效果明显，该模式被写入《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010年）》。大力推广阶段（2001－2002年）。在全国范围推广甘肃的做法和经验。这一阶段的突出特点是：通过大规模的培训，加强能力建设，强调按照参与式的方法实施整村推进扶贫开发规划，即强调增强扶贫开发主体对整村推进的知情权、选择权、参与权、决策权、监督权和管理权。全面提高阶段（2003年以来）。这一阶段有三个突出特点：一是国务院扶贫开发领导小组进一步加大整村推进工作力度，进一步加强政策指导，先后制定出台了《关于加强贫困地区农村基层组织建设推动扶贫开发整村推进工作的意见》、《关于加强扶贫开发“整村推进”工作的意见》、《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》等配套政策，规范和完善整村推进工作。二是我办在实践基础上比较完整提出了整村推进的六大建设内容：改善基本生产生活条件的基础设施建设；提高人口基本素质的社会事业建设；增加收入的产业建设；树立文明新风的精神文明建设；规范有序的民主政治建设；以村党支部建设为核心的村级组织建设。三是强调整合资源实施整村推进。63．主要内容3.1工作目标整村推进扶贫开发的工作目标是：尽快解决贫困人口的温饱和稳定贫困人口的温饱问题，促进贫困村经济、社会全面发展，夯实贫困村协调发展的基础，建立和完善贫困村可持续发展的长效机制，增强贫困村自我发展能力，努力实现《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》既定的目标任务，为新农村建设及和谐社会建设奠定基础。3.2实施原则（1）目标瞄准原则。整村推进扶贫开发对象瞄准建档立卡的贫困户。（2）群众参与原则。群众参与扶贫项目的选择、实施、管理、监督和评估全过程，体现贫困农户的发展主体地位，保障贫困农户的知情权、决策权、管理权和监督权，保证贫困农户受益。（3）因地制宜原则。结合贫困村实际，在充分考虑市场需求和比较优势的基础上，实事求是的确定发展目标、内容、步骤、模式和标准。（4）综合治理原则。从经济、社会事业等方面进行综合开发，协调发展。（5）整合资源原则。以扶贫资金为“黏合剂”，整合资源，合力攻坚。（6）可持续发展原则。开发人力资源，增强科技支撑，提高贫困村自我发展能力。加强后续管理，巩固扶贫成果，确保扶贫效益持续发挥。3.3开发模式●综合开发模式。以行政区划村为基本单元，改善村域内基础条件，发展主导产业，加强能力建设，整治村容村貌。●整流域推进模式。以地形地貌、生产特点相近的自然流域为基本单元，整合各方面的资源，整流域规划、组织和实施扶贫项目，集中改善流域内贫困群7众生产生活条件。●连片开发模式。根据区域产业化发展的体规划，立足区位优势和长远发展目标，对地域特征、产业布局类似的村，分区域相对集中地安排整村推进项目，形成共同的产业开发片带。●异地搬迁扶贫模式。对生态条件恶劣、不具备基本生存条件的贫困村，在群众自觉自愿的基础上，积极稳妥地进行移民搬迁。3.4建设内容①改善生产生活条件的基础设施建设。主要包括道路、水利、人畜饮水、基本农田建设、农村电网改造、沼气池建设等。②提高人口素质的社会事业建设。主要包括发展农村基础教育、医疗卫生、文化、科技培训等。③增加农民收入的产业建设。主要包括调整农业生产结构，建立生产基地，发展种植业、养殖业、林果业、农产品加工业等。④树立文明新风的文明新风的精神文明建设。主要包括环境卫生、社会公德、职业道德、家庭美德、移风易俗、计划生育、反对封建迷信等。⑤规范有序的民主法制建设。主要包括社会建设与管理、村务公开、政务公开、依法办事等。8⑥以村党支部建设为核心的村级组织建设。主要包括村级文化阵地建设、班子能力建设等。3.5组织实施（1）贫困村确定贫困村的选定，原则上是根据亚洲开发银行专家组提出的村级加权贫困指数（WPI）2来进行的。这种方式的优点是对贫困村的选择不仅考虑到了收入因素，同时也考虑了基础设施和社会发展指标，利用这些综合指标能比较全面地反映一个村庄的贫困状况，有利于目标瞄准性。（2）规划制定①村情调查、入户访谈、宣传动员，召开预备会。了解基本情况，掌握基2该指数对8个指标在村级进行了加权，即生活状况（人均年粮食产量、人均年现金收入和土坯房的农户比重），生产生活条件（饮水有困难的家庭比重、农户的通电率、通机动车自然村的比重），卫生教育状况（女性长期患病率、中小学生辍学率）。然后利用加权的WPI对村进行排序，指数越高，村子越穷。专栏1四川仪陇民主管理村务“四权”制度四川仪陇县探索建立村务管理“四权”（领导权、决策权、执行、监督权）制度，即：村党支部通过“一提”（提