政策性金融与地区经济发展

中国银行业监督管理委员会四川监管局政策性金融与地方经济发展中国银行业监督管理委员会四川监管局政策性金融产生的理论基础和经济基础•政策性金融：是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。•市场失灵理论是政策性金融存在的理论基础。由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。•纠正误解：政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性。中国银行业监督管理委员会四川监管局从金融危机反思政府信用的作用•政府干预和救市措施：–一是以货币信用向市场注入流动性，稳定市场信心；–二是以财政信用对企业实施国有化，避免企业倒闭的连锁反应和系统性风险；–三是增加开发性金融机构的作用及其机构信用。这使我们重新审视政府与市场的关系，以及政府信用在市场中的重要作用。中国银行业监督管理委员会四川监管局从金融危机反思政府信用的作用•政府信用三种形式：•财政信用由税收、预算等法律规定产生；•货币信用由国家发行法定货币产生；•法定机构信用是指国家通过立法或者隐性担保等方式对机构进行增信，美国“两房”就是这样的法定机构。•这三种信用形式一方面靠政府信用支撑，另一方面靠业绩支撑；既是法定信用，又是业绩信用；既统一于市场，又都以国家经济实力为最终支撑。中国银行业监督管理委员会四川监管局从金融危机反思政府信用的作用•总结这次金融危机的教训反思：–信用是连接所有经济活动主体和经济环节的纽带。建立一个完善而强健的信用体系，要以政府信用和准政府信用作为凝结剂和连接剂，把各种信用有弹性、强健地组织起来，构筑稳定的框架和体系，保护大多数人的最直接利益，如储蓄、基本消费、中低收入家庭住房、投资收益等。中国银行业监督管理委员会四川监管局我国对政府信用和市场信用的认识和运用•计划经济与市场经济下政府作用的区别：–政府要在市场中采取不同的定位和方式，实现从直接操作物质生产到建设制度和信用的转变。政府不仅要在制定市场经济运行规则等市场的外部形态上发挥作用，更要在建设市场信用这一市场的内部形态上发挥作用，这是政府进入市场的唯一语言。•我国的缺陷：–对如何用好、用足政府信用存在很多模糊认识，对政府信用的运用往往局限在某个部门，对经济全局的贡献也不够，金融体系和信用建设尚处在初级阶段；还存在大量信用及市场空白、缺损，要实现跨越式发展，就要先建设市场、建设信用，这也是政府支持发展的新的重要内容。中国银行业监督管理委员会四川监管局我国对政府信用和市场信用的认识和运用•中国的优势：把政府、金融、市场和企业等要素资源整合起来，加快形成完善的市场、信用和制度体系，孵化和培育健康的市场主体。通过多元化、市场化运用，把政府信用的高能量和组织协调优势用于治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，就能够孵化出市场信用，培育大小不一的、健康运行的市场主体。–比如，在基础设施建设领域，政府对投融资平台企业等进行组织增信，能够提高信贷与财政融资的联动效率，并为平台企业走向资本市场创造条件。在这个过程中，政府在市场中的作用通过组织增信的方式实现，这是基于市场的平等关系，而不是盲目的外部干预。对于支持瓶颈领域发展，这种方式比财政补贴力度更大，作用面更广，而且更可持续。中国银行业监督管理委员会四川监管局经济发展阶段及对应的金融形态•经济发展一般要经历三个阶段：–建设阶段：特征是以建设为主，产业和消费从属于建设。这个阶段是经济发展的起步阶段，基础设施建设任务艰巨，产业处在上升期和发展期，消费处于初级阶段。–产业阶段：特征是产业发展对资金、技术和人才等社会资源具有较强的调动力，对经济贡献最大，建设和消费都受产业拉动。–消费阶段：特征是经济高度消费化，建设和产业都由消费拉动。这一阶段有形的物质产业在经济中的比重降低，能源和材料的消耗量减少，服务业成为经济的主体，个人消费开始展现出巨大的生命力，成为推动发展的主要因素。–三个阶段的关系：逐级演进，时间上有先后，但空间上可以并存，在不同时期侧重点不同，有主要矛盾和次要矛盾的区别。中国银行业监督管理委员会四川监管局经济发展阶段及对应的金融形态•中美分别处在建设和消费阶段：–中国东部沿海相对发达地区的基础设施已接近国际先进水平，广大中西部地区和农村的建设任务仍然很重，消费还远没有成为拉动经济的主力。–美国2008年的消费是10万亿美元，占其GDP71%，美国利用全球资金和产品来维持高消费。–2003—2008年间，中美两国对世界经济增长的总贡献超过40%，其中美国为25.6%，中国为15.8%，中国的建设和美国的消费是带动世界经济发展的两个主要发动机。–在建设阶段开发性金融的作用更有效，与产业阶段相适应的是以企业为中心的资本市场，与消费阶段相适应的是消费金融。中国银行业监督管理委员会四川监管局经济发展阶段及对应的金融形态•融资空白：以资本市场对建设阶段融资，就会造成新项目融资空白、不匹配问题，特别是中国这样大量新项目同时上马，融资空白问题就很突出。•市场出清：美国经济已经发展到消费阶段，而融资仍停留在以资本市场为主体的华尔街金融阶段，其运转的前提是市场出清，即只有在企业可以破产的情况下，这种金融形态才有效。在金融危机中，个人或家庭不可能通过破产消亡来实现市场出清，这就丧失了华尔街金融赖以生存发展的基本前提条件。•消费金融：既要运用政府增信，又要制定更严格的贷款条件，同时加大对无法获得贷款的中低收入家庭的保障力度，形成以政府增信下的资产证券化为基础、兼顾社会目标和盈利目标、同时增强监管确保资产质量的融资方式。中国银行业监督管理委员会四川监管局开发性金融是促进经济社会发展的有效方法•中国建设阶段的重要特征：•首先，城市化是中国经济发展的基本动力和核心特征。工业化产生供给，城市化产生需求。城市化不仅是国土的物理景观和人口构成的变化，更是人身份的变化，农民变市民，产生大量的商品需求，改变社会分工、消费结构。•其次，中国的城市化具有历史前所未有的同步性。西方城市化的动力是资本，利润是主要目标，社会平等受到制约。而中国是社会革命推动的城市化、工业化，13亿人民的小康和福祉要大体同步，统筹考虑城乡建设、产业和消费的协调发展，这就加大了时间和空间上的集聚性。•再次，由于这种历史发展的集中，使中国建设阶段面临诸多方面的瓶颈制约，如基础设施、基础产业以及“三农”、中小企业、文教卫生等民生富民领域。对于这些领域的巨额建设资金需求，传统财政融资力量和作用有限，商业金融也不愿涉足，这是深层次的信用和市场落后、制度缺损的突出表现。中国银行业监督管理委员会四川监管局开发性金融是促进经济社会发展的有效方法•开发性金融的作用：–开发性金融是连接政府和市场的桥梁，不是政策性、商业性的机构属性问题，而是一种金融方法。–开发性金融通过融资推动，把政府、市场和金融等力量结合起来，完善微观制度和金融基础设施，用市场化方式实现政府的发展目标。–开发性金融通过市场建设构造经济平稳增长的制度基础，发挥平抑经济周期波动的作用。即在经济快速增长期，开发性金融通过为项目构造市场出口，引入商业资金发挥作用；在经济下行期，开发性金融加大对基础设施等瓶颈领域的支持力度。中国银行业监督管理委员会四川监管局•开发性金融利用成本优势比商业金融更倾向于对规模较大的项目提供贷款。•开发性金融利用成本优势比商业金融更倾向于对回收期长的项目提供贷款。得出结论：中国银行业监督管理委员会四川监管局开发性金融的运行机理•运行目标1、以融资支持经济发展2、通过制度建设和市场建设弥补制度缺损和市场失灵3、维护国家的金融安全和稳定•指导思想政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动中国银行业监督管理委员会四川监管局•运行模式政府开发性金融机构信用主体协调优势融资优势治理结构法人建设现金流建设信用建设政府协调治理结构项目法人制体制现金流信用缺损市场失灵市场化投融资体制现代企业制度经营现金流信用体系政府入口开发性金融孵化市场出口中国银行业监督管理委员会四川监管局我国政策性金融的功能评价•政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。•功能：–（一）政策性功能–（二）诱导性功能–（三）区域经济梯度整合的功能–（四）补充性功能中国银行业监督管理委员会四川监管局（一）政策性功能•政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。表现在基础产业和农业方面：–农业是任何国家的基础性产业，需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持。–政策性金融对国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。中国银行业监督管理委员会四川监管局（二）诱导性功能•政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。例如：政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20％-30％，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。中国银行业监督管理委员会四川监管局（三）区域经济梯度整合的功能•政策性金融根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。–例如：政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。中国银行业监督管理委员会四川监管局（四）补充性功能•政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。•这表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。中国银行业监督管理委员会四川监管局我国政策性银行改革和完善思路•明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。–政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。–既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位。中国银行业监督管理委员会四川监管局我国政策性银行改革和完善思路•拓宽筹资渠道，优化负债结构。–财政部门要量力而