政策性金融支持林业发展的的功能定位和路径选择

政策性金融支持政策性金融支持政策性金融支持政策性金融支持林业发展林业发展林业发展林业发展的的的的功能定位和路径选择功能定位和路径选择功能定位和路径选择功能定位和路径选择秦涛曹芳萍（北京林业大学经济管理学院北京100083）摘要：我国大力实施林业产业发展战略，需要强化对林业的金融支持和服务，但林业产业的弱质性导致商业性金融供给不足，大量的林业产业资本外流，需要政策性金融的强力推进。政策性金融兼有国家财政职能与金融职能，合理界定林业政策性金融的职能是充分发挥其支持效应的先决条件。我国林业政策性金融却由于定位和运行机制的原因，致使政策性金融功能的弱化和异化，没有充分发挥其对林业的金融支持作用。在市场经济的条件下，充分发挥政策性金融的职能优势，对于引导社会资金投入林业产业具有重要作用。本文通过分析政策性金融的基本功能和支持林业发展的作用机理，提出我国林业政策性金融职能定位和发展模式的路径选择。关键词：政策性金融；功能定位；路径选择；在金融资源配置过程中，市场机制虽然起着基础性作用，但由于金融领域中的市场机制同样存在作用边界和“市场失灵”，从而使得商业性金融完全按照市场原则配置金融资源，并不能够解决由此产生的所有问题。商业性金融因其经营原则所留下的融资空间和资本市场空缺，客观上需要政府通过政策性金融体系进行补足，以便从投资、融资制度和体制上确保政府经济职能和宏观调控政策的有效实施，从而实现符合经济社会长期效益的金融深化。正是在这样的意义上，林业政策性金融成为稳定并保障林业持续发展的一种制度安排。林业政策性金融的核心在于：这种金融是在国家政策指导下进行的，政策性金融运行的根本目的是为了有效弥补国家财政、商业性金融和合作金融支持林业的融资需求缺口，以期林业金融资源的供给增加和有效的资源再配置，从而实现国家宏观林业调控的政策效应。作为一种既区别于财政又区别于完全商业性金融的特殊金融形式，政策性金融融财政与金融优势于一体，成为我国林业金融支持体系的有机组成部分。政策性金融在我国林业金融支持体系中占有重要地位。一方面它充当政府贯彻实施林业政策的工具和窗口；另一方面又补充、纠正商业性金融在林业金融领域作用的不足和偏差，从而实现国家林业产业调控的政策效应。由此可见，林业政策性金融具有其存在与发展的经济社会基础。一一一一、、、、政策性金融政策性金融政策性金融政策性金融特性特性特性特性与与与与基本基本基本基本功能分析功能分析功能分析功能分析政策性金融（Policy-basedfinance）是指在政府支持和鼓励下，以国家信用为基础，由国家作为融资主体，运用各种特殊的融资手段和融资渠道，严格按照国家法律法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率或其他条件直接或间接地为贯彻和配合国家特定的经济和社会发展战略而进行的一种特殊性资金融通行为或活动。政策性金融机构是进行政策性金融活动的主体，是由政府或政府机构发起或出资，以某种特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构，包括政策性银行和政策性非银行金融机构。政策性金融机构不以利润最大化为经营目标，而是为贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内，直接或间接地从事某种特殊政策性融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会稳定发展以及进行宏观调控的管理工具的一种金融机构。政策性金融机构的资金投放可以间接地吸引私人金融机构资金进行符合政府政策意图或国家长远发展战略目标的主导产业或重点产业的放款，具有填补性、引致性、选择与补充性功能。一是填补资金空缺。依赖市场配置资源方式，资金会向利润较高行业流动，就不可避免地会形成“盲点”，对于技术、市场风险较高、投资回收期长、收益低的行业和项目、成长中的龙头企业等，商业性金融机构一般不愿意或无能力为其提供资金。而这些行业、项目对于产业发展乃至宏观经济发展具有重大意义，这些项目必须要依靠政策性金融机构来弥补。二是诱导性功能。政策性金融机构以直接资金投放导致间接地吸引私人金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，以较少的政策性资金投入吸引更多民间商业性资金。在这个过程中，政策性金融机构首先倡导性先行投资，并吸引商业性金融机构随之投资的诱导机制，政策性金融机构再转移投资方向，并开始另一轮循环，这就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制，从而达到资金扩充的目的。三是选择功能。选择功能是指政策性金融机构在对其支持的产业投资是有选择的。政策性金融的资金配置原则是为实现政府的林业产业政策目标和社会发展目标提供金融支持，而商业金融以追求利润的最大化作为其资金配置的原则，因此，在商业性金融和政策性金融资金投放的领域会有所不同。商业性金融资金投放领域主要是那些回报率较高、有利于行业竞争、收益稳定、微观经济效益好的项目与行业和地区，而政策性金融的资金投放领域主要是那些符合国家宏观产业政策和社会效益好，但自身效益低，不能承担正常贷款利息的项目，或者是投资周期长、数额较大、资金回笼慢，宏观经济效益好，商业金融又不能给予有效支持的项目，如林业综合开发、重要的林业基础设施建设等。在不同的历史发展时期，国家会依据经济发展状况和外部环境的变化相应地调整产业政策，配合政府的产业政策意图，发挥政策性金融的作用实现社会发展目标。四是补充功能。补充功能是指政策性金融对融资领域、行业或部门是有明确的反向选择性，即它只有在市场机制不予选择或滞后选择或无力选择、单纯依靠市场机制的自发作用将得不到充足资金和应有发展时，金融机构通过特定的业务活动，补充和完善以商业性金融机构为主体的金融体系功能。表现为对市场风险较高的领域进行倡导性投资，以间接的融资活动或提供担保对投资回收期长、收益低的项目进行融资补充，并针对商业性金融机构以短期贷款为主的特点而补充提供中长期资金。政策性金融的主要活动领域，例如农业、林业、中小企业以及某些基础性产业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了独特的积极作用。但是，政策性金融的选择是建立在商业性金融选择的基础之上的，随着时间的推移及客观环境和条件的变化，政策性金融的选择会随商业性金融选择变化而相应地调整与变化，政策性金融市场逆向性选择是结果，商业性金融依市场机制的正向选择为前提，并且是一个不断变化和调整的动态过程。从我国林业产业基础性地位与林业的弱质性的角度来看，政策性金融支持林业产业化发展是十分必要的，其在林业产业化中的作用如下：一是有利于促进林业产业化战略目标的实现。林业产业化发展可以有效地解决林业产业发展过程中的深层矛盾，即主要是林农分散经营与市场的矛盾、林农经营规模狭小与实现林业现代化的矛盾、林业社会效益高与自身效益低的矛盾。促进林业向优质高效方向发展，扭转林业比较效益低的局面，推动林业产业结构的优化，提高林业的规模化、专业化水平，有利于促进生产要素的合理流动与组合。二是有利于提高政策性和商业性金融的运作效率。作为弱质产业的林业，完全依赖商业金融来实现自身的发展是不现实的，这不可避免地使服务于林业的商业性金融部门承受过多的压力、过高的金融风险，不仅不能满足林业产业化发展需要，同时也不利于国有商业银行的现代企业制度改革。由政策性金融承担政策性业务，能有效弥补财政支持职能的不足，使国有商业银行按照企业化经营原则运作。通过林业政策性金融投入可以带动商业性项目贷款，起到“以小搏大”的作用。二二二二、、、、政策性金融政策性金融政策性金融政策性金融支持林业的作用机理支持林业的作用机理支持林业的作用机理支持林业的作用机理根据政策性金融功能描述，政策性金融的最终目标是通过自身活动促进经济的健康稳定发展，只不过其活动是为了弥补金融资源配置领域中市场机制的不足，克服“市场失灵”现象。政策性金融的校正和引导作用主要通过以下途径实现：一是通过差别化的金融货币政策，如利率政策、信贷倾斜政策、中央银行的信贷配给和行政指导等对不同产业、行业和企业的发展进行鼓励或限制，或直接干预民间金融机构的信贷活动，引导资金投向：二是通过政府建立若干官方或半官方的政策性金融机构，向市场金融机构不愿或无力提供资金的基础产业、重点产业、新兴产业进行投资和贷款，发挥对市场机制的矫正补充作用。在市场经济条件下，政策性金融活动主要通过政策性金融机构来开展。在金融资源配置领域，“市场失灵”的区域是商业性金融机构不能或不愿投资的领域。“不能”表明该领域是无利可图的，投资该领域显然不合市场理性，如防护林、沙漠化治理等公益林项目：“不愿”表明该领域前景不明朗，投资风险大，商业性金融无力承担，如林业科技创新项目等。商业性金融不会主动去选择“市场失灵”领域，但由于该领域的发展对整个经济与社会的健康稳定发展有着极为重要的意义，必须通过政策性金融活动来选择这一“市场失灵”领域（直接投资）或通过降低风险来引导商业性金融进行选择（引导投资）。图1:政策性金融促进经济发展的作用过程图1中的第①种渠道财政性质较浓，虽然政策性金融机构也会承担一部分，但不是其主要部分：第②和第③种渠道主要是通过政策性金融的引导来促进经济的持续稳定发展，它充分体现了政策性金融是计划与市场的巧妙结合体，而且政策性金融毕竟只是对市场机制的补充，在整个资源配置体系中不占主导地位，势必要借助商业性金融的力量，达到“以小博大”的效果。因而这两种渠道是政策性金融的主要内容，其中的作用机理就是引导一虹吸一扩张机制。引导一虹吸一扩张机制是指政策性金融通过其活动引导其他金融机构（主要是商业性金融机构）以更大的规模进行投资，从而达到一种扩张初始投资的整体效果，促使特定经济社会发展战略目标的实现。图2:政策性金融的引导一虹吸一扩张机制如图2所示，政策性金融机构按照国家的产业政策以及经济社会发展目标，对林业进行投资，以此表明国家下一阶段的投资重点或发展目标，从而引导商业性金融机构的投资方向。如果政策性金融机构具有足够高的资信度或者具有足够强大的资金实力，就会使商业性金融机构及其投资者认同政策性金融机构的业务活动所要表达的国家的战略目标和政策意图，从而调整其投资预期，建立投资信心。如果商业性金融及其投资者具有完善的内部机制，那么，在追求利润最大化的利益激励机制的作用下，大量的商业性金融资源就会源源不断地被吸引到国家③②①引导投资直接投资政策性金融商业性金融不能投资的领域商业性金融不愿投资的领域经济持续发展表示金融资金的运动方向引导资金虹吸资金扩张投资产业政策所鼓励的林业领域。随着林业产业发展前景的日益明朗，商业性金融将最终超过政策性金融机构投资所占的份额，成为投资主体，到此也就完成了虹吸过程。之后，林业产业相关领域所得到的金融资源将大大超过初始阶段政策性金融机构所投入的金融资源。在这一过程中，通过一定数量的政策性金融资源投入的引导可带来数倍于甚至数十倍于这个数量的商业性金融资源的投入，政策性资金对林业产业化的投入，不仅可以在一定程度上提高林业产业化主体自身的实力，改善其信用状况，同时可以产生告示效应，改变投资者的心理预期，刺激其他性质资金的进入，从而逐步形成一个良性的资金循环机制，推动产业化的发展。如图3所示。图3:政策性金融介入后的产业资金循环图政策性金融引导一虹吸一扩张机制能否顺畅地发挥作用需要诸多的条件。主要包括引导过程中政策性金融机构的决策机制、资信能力和资金实力、虹吸、扩张过程中商业性金融机构的运行机制、实力及法律制度环境等。我国政策性金融机构的运作过程中不可避免会存在政府干预，决策机制缺乏一定的市场理性，在执行政府政策意图的同时，也给自己带来较大的金融风险：政策性金融机构的资信能力（主要是指其特殊的资信能力和对其他商业性金融机构的引导能力）比较缺乏，难以发挥引导作用，资金实力相对于我国经济社会发展需要来说也只是杯水车薪，不仅无法满足我国政策性贷款的需要，也无法有效建立政策性金融机构的资信能力，商业性金融质和量两方面的欠缺及相关法律法规的不健全导致政策性金融最终的扩张力量有限，进而对政府政策目标的实现程度有限，对经济和