强调自立自强,应对低保福利化

强调自立自强，应对低保福利化摘要：由于目标定位、政策设计及管理等方面的原因，我国最低生活保障制度呈现福利化的问题。其主要表现是保障人口所占比重高于同为儒家文化的其他东亚国家和地区、低保对象在低保之外可获得多项附加救助以及低保资格认定的平均主义。其后果是低保本身的待遇标准一直处于较低水平、保障对象的“等靠要”观念增强以及基层稳定风险加剧。为落实精准脱贫要求，建议强调自立自强精神，将低保政策目标回归为补缺型或兜底型保障，并通过三方面措施提高低保进入门槛，包括：核算家庭收入时视同有劳动能力而未就业者至少可获得当地最低工资，严格核定非同居法定责任人的赡养和扶养责任，排除有大宗财产的家庭。在管理方面，应加快低保信息系统整合，建立网络公示查询平台，探索运用电商大数据进行更加独立的动态管理。关键词：低保，治理，扶贫最低生活保障制度(以下简称“低保”)是我国一项托底性的社会保障制度，也是我国社会救助体系的核心，在保障国企改革、反贫困、维护社会稳定等方面发挥了积极作用，但也显现出福利化倾向，值得关注。一、低保福利化问题(一)低保福利化的三种主要表现一是与同属儒家文化的东亚其他国家和地区相比，我国低保人口占比明显偏高。从规模来看(见表1)，2012年以前我国城乡低保总人数持续增长，之后由于动态管理机制的完善及20世纪90年代城镇下岗职工逐渐进入领取养老金年龄，低保总人数开始稳中有降。但从受益面来看，2008年以来，我国城乡低保人口占总人口的比重一直在5%以上，最高达5.6%，明显高于同为东亚儒家文化体的日本以及中国香港和台湾地区的水平。日本低保人口所占比重在早期大约在3%，近二三十年一直在2%以下①，2014年仅为1.71%②，远低于我国水平。日本低保人口占比的下降，一方面是由于日本贫困发生率及不平等程度低，社会保障体系从公共救助转向更高水平的社会保险，另一方面是由于日本强调自立自强精神、倡导首先发挥家庭和社区支持作用以及强化公共救助依赖的“羞耻感”。2015年，我国香港地区享受综合社会保障援助计划的人口占比为3.4%③，中国台湾地区低收入户人数仅占总人口的1.4%。可见，在东亚儒家诸经济体中，我国大陆低保人口占比明显偏高。表12005—2014年我国城乡低保对象规模、人口占比及变化年份城市低保人数(万人)城市低保人数增长率(%)农村低保人数(万人)农村低保人数增长率(%)城乡低保人数(万人)城乡低保人数增长率(%)城乡低保人口占总人口比(%)20052234.2-825-3059.2-2.320062240.10.31593.193.13833.225.32.920072272.11.43566.3123.95838.452.34.420082334.82.84305.520.76640.313.75.0200923460.5476010.671067.05.320102310.5-1.552149.57524.55.95.620112276.8-1.55305.71.87582.50.85.620122143.5-5.95344.50.77488-1.25.520132064-3.753880.87452-0.55.520141877-9.15207-3.47084-4.95.2资料来源：国家统计局网站。二是低保家庭在最低生活保障之外还可获得多项附加救助，受保障的生活水平高于贫困边缘家庭。低保原本主要解决特困家庭的基本生活保障问题，而教育、医疗、住房等专项救助主要解决中低收入家庭的特殊困难。但这些专项救助没有独立完善的资格审查设计，而与低保相捆绑。低保资格实际上成为享受教育、医疗和住房乃至司法救助的重要凭证，甚至是唯一凭证。因此，虽然低保标准不高，但附加福利导致低保证“含金量”大幅提高，贫困人口的综合保障水平明显高于边缘贫困人口，造成低保“悬崖效应”和低保户的福利依赖心理。三是低保资格认定的平均主义倾向。从我们调研的部分县市来看，由于低保管理能力不足，低保资格认定存在平均(或“均沾”)化处置方式。2015年2季度，河北某县低保人口占总人口的比重为10%，贵州某县的比重为18%，新疆某县高达24%，云南某市低保人口占比近1/3。为了回避低保资格认定中的困难，这些地方均存在平均化分配低保名额的现象。其中，云南这个地市的做法是给每个农村家庭分配一个低保名额。相关调研发现，贵州省某县将“均沾”做到极致，或者村组员轮流享受低保，或者由村组长从指定的低保户手中取回低保金平均分配给组员④。(二)低保福利化的原因从目标定位、政策设计以及管理等方面看，低保福利化有如下五方面原因。一是由于政策目标不断演变，低保制度的定位和边界变得模糊不清。低保原本着眼于应对收入贫困，但在世纪之交，我国教育、医疗和住房保障制度还不健全，而这些方面的支出是致贫的重要因素。因此，低保纳入了消费或多维贫困的考虑，政策目标变得模糊。对贫困人口不仅提供最低生活救助，还提供教育、医疗和住房等重大专项救助，导致低保人群享受一揽子保障，进而带来低保户实际生活水平与低保边缘户间的“悬崖效应”。为了解决这一新生问题，民政部门又被迫将部分边缘贫困人口纳入保障范围，低保的目标定位从补缺型、兜底型扩展到兼顾普惠型。二是与目标定位相对应，我国低保对象的认定兼顾了家庭收支平衡状况。在家庭收入水平外，我国低保资格审核还要考虑家庭成员的年龄、身体状况以及教育、医疗等重大现实支出需要。由此带来资格认定的灵活性也为低保平均化发放预留了空间。正如有的研究所发现的那样，在我国农村低保对象的认定过程中，实际操作的标准不是以经济状况为唯一认定标准，而主要以保障对象的身体状况为基础⑤。三是低保资金主要来自中央财政，易被地方政府用作平衡各种干群关系、推进重点工作和维护社会稳定的手段。2014年，城乡低保来自中央财政的投入分别占到72%和67%。尤其是中西部地区，绝大部分低保资金来自中央转移支付，加上前些年中央有关部门重视对地方的低保考核，按低保范围和标准进行排名和奖励，地方没有动力严格审批低保资格，相反，利用转移支付缓解现实的社会矛盾，推进上级交办的工作任务⑥，同时满足考核要求。在维稳压力下，地方官员对辖区内各类影响稳定的事件十分敏感，对涉访人群多采取安抚策略⑦，一些人采取威胁、恶意讨价还价、上访等方式要挟政府官员来获取“维稳保”的例子也屡见不鲜⑧。四是地方经办机构的管理能力较弱，申请对象的收入核定很难。根据制度设计，获取低保资格要满足收入和财产限制两个基本标准。其中，申请家庭的收入包括不在一起生活的法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或抚养费。由于管理能力有限，多数低保经办机构和人员不对非同居法定责任人履行义务能力和情况进行核查，少数甚至建议申请家庭进行人为“分拆户”⑨，财产限制条件的落实也大打折扣。这种管理能力和不当做法导致更多的家庭将老人分出去单独立户，使一些原本无须最低生活保障的家庭享受了低保。五是低保对象的信息公开流于形式，部门间信息共享难。由于低保家庭收入核定难，低保资格认定在很大程度上依靠基层民主评议。没有信息公开，基层群众很难参与监督；没有部门间信息共享，主管部门很难执法监督。这为基层优亲厚友、平均分配或将低保当作工作手段留下了很大空间。二、低保福利化的负面影响我国低保制度建立以来的政策目标在不断变化，从补缺型向兼顾普惠型转变，并试图满足贫困家庭及边缘贫困人群的基本需要⑩。保障范围和内容的变化也带来了三方面的负面后果。一是不算专项救助，低保本身的保障标准一直处于较低水平。表2显示，2005—2014年，我国城乡低保标准占社会平均收入或消费水平的比例都偏低。以2012年为例，城镇低保标准只占人均食品支出的65%，占人均消费支出的23.8%，占人均可支配收入的16.1%。农村低保标准占人均食品支出和人均消费支出的比例分别为89%和35%，占人均纯收入比例为26.1%。而国际上，欧盟的贫困线标准是社会平均收入的50%—60%，美国是社会平均收入的33%左右。我国台湾地区低保标准也达到当地人均消费支出的60%和人均收入水平的1/3左右。表22005年以来我国低保保障水平及变动趋势年份低保标准(元/人、月)占人均食品支出比(%)占人均消费支出比(%)占人均可支配收入比(%)占人均纯收入比(%)城乡城镇农村城镇农村城镇农村城镇农村200515664.223.6-17.82006169.670.965.469.923.430.117.323.72007182.47060.360.521.926.115.920.32008205.382.357.861.821.92715.620.72009227.8100.8617422.330.315.923.52010251.211762.77822.43215.823.72011287.6143.262.781.522.832.915.824.62012330.1172.365.389.023.835.016.126.12013373.0202.816.627.42014411.0231.427.733.117.128.1资料来源：民政部发布的历年《社会服务发展统计公报》及国家统计局发布的历年《国民经济和社会发展统计公报》。分地区来看，大部分县市区的农村低保标准低于国家扶贫标准。2014年，全国农村平均的低保标准是每人每年2777元，与按照农民人均纯收入确定的新扶贫标准当年价2800元基本持平。但在民政部公布的2954个有数据的县市区中，2091个县级单位的农村低保标准没有达到扶贫线标准⑾，占比高达71%，可见我国低保制度本身的保障标准较低。二是“等靠要”观念增强，福利依赖倾向开始显现。从各地经办人员反映的情况来看，由于低保被宣传成为党和政府的温暖，加上专项救助与低保资格的“福利”捆绑，很多人不再觉得“吃低保”会“丢面子”，少数人甚至认为是“有本事”。低保福利化一定程度上纵容了部分群众“等靠要”的心态，获取低保资格后，长期依赖的对象居多。笔者根据“城乡困难家庭社会政策支持系统建设”2014年调查数据进行测算，我国城乡低保家庭的低保金领取时间已经分别累计达到73个月和46个月，远超过美国有需要家庭临时救助项目(简称TANF)平均24个月的时间，领取年限偏长。“等靠要”倾向还表现在家庭责任的弱化。“分拆户”现象说明一些子女有意不承担赡养老人义务，这不利于弘扬家庭养老的传统和缓解老龄化的压力。三是“分配不公”带来新的干群矛盾，加剧基层稳定风险。由于管理不透明以及平均化处置代替正常瞄准机制，很多地方“错保”和“漏保”并存。一项五省份调查显示，农村贫困户中有近76%的家庭没有享受低保，而享受低保的家庭中60%以上的是非贫困户⑿。一些地方干部在选择低保对象时，或采取“关系化”方式优亲厚友，或将低保作为“工具”推进重点工作任务或管理村民⒀，造成干群间、低保户与非低保户间关系紧张，严重破坏村庄团结⒁。这种“分配不公”加剧了基层矛盾，引发新的干群冲突，不利于基层和民族地区的稳定，也损害了党和政府的公信力。三、完善低保制度设计的建议针对低保福利化问题，为了落实精准脱贫要求和弘扬自力更生的文化传统，我们建议将低保目标回归为补缺性或兜底性保障，将保障重点人群设定为丧失或部分丧失劳动能力且经济条件达不到低保标准的人群，将有工作能力而未就业的群体转为就业救助和扶贫的重点对象，将专项救助的资格审查与低保脱钩，适当提高低保本身的保障水平。理由有两条：其一，随着国家从片区扶贫向精准脱贫的转变，农村低保与扶贫工作已经出现了目标、对象、手段等多方面的交叉或趋同。其二，近年来，城市招工难已成为常态，劳动力供给不足已成为低端劳动力市场的主要矛盾。适应上述目标调整，我们建议提高低保进入门槛，具体有如下三条措施建议：第一，严格限制将有劳动能力而未就业者纳入低保，而将其纳入扶贫或就业救助范围。工作自救是国际社会救助政策的重要理念，我国相关政策引导明显不足，低保对象中有劳动能力人员的比重偏大。2015年4季度，农村低保对象有4903万人，扣除老年与未成年人后的劳动年龄内人数高达48%，即使排除部分因病因