当代中国决策体制的形成与变革

当代中国决策体制的形成与变革周光辉，吉林大学社会公正与政府治理研究中心、行政学院教授(长春130012)。摘要：中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。以中国共产党为领导核心的决策体制是在中国共产党领导革命、创建新中国的长期历史中形成的，具有其历史合理性。决策体制从建立到改革开放前呈现集中化的趋势。决策权力日趋集中的体制，存在着决策结构专业化分工程度不高、制度化程度低、偏重经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。改革开放后，决策体制改革的重点，是在决策结构、决策方式和决策机制三个主要方面推进决策的民主化、科学化和法治化建设。决策体制改革的实践证明，以决策民主化、科学化和法治化为导向的决策体制改革，成功地应对了中国由经济和社会迅速变迁所带来的各种挑战。从政治发展的角度看，决策体制的改革呈现出的基本趋势是：从个人决策向民主决策、从经验决策向科学决策、从决策组织高度集中向决策组织结构分化、从封闭式决策向开放式决策、从被动参与决策向自主参与决策、从决策非制度化向决策制度化的转变。一个中国共产党主导、多方参与、科学论证、过程开放、依法运行的决策模式在决策体制改革的实践中初步形成。关键词：决策体制集中决策民主决策科学决策依法决策改革开放以来，中国实现了从一个农业大国向一个工业制造大国的转变。对于中国的发展国内外没有太大的争议，但对有哪些因素导致了中国的发展却众说纷纭。美国学者李侃如(KennethLieberthal)在一部研究中国政治的新著中指出：“许多西方社会科学的概念模式并不适用于中国的经验，所以了解中国就更具有挑战性……这个空前巨大和多样的国家，正不可避免地发展出自己独特的态度和条件的混合体。”长期以来，国内学术界受经济决定论的影响，人们对经济决定政治常常做简单化、模式化的理解，习惯于把政治发展看成是经济因素作用的结果，政治往往被当作因变量看待。这种思维方式很难解释中华人民共和国成立以来，同样是在中国共产党的领导下，为什么改革开放前后经济和社会呈现出了明显不同的形态。虽然改革开放以来中国社会已经发生了广泛而深刻的变化，但国家主导社会发展的基本模式并没有改变，而国家主导社会发展的基本方式又是通过制定和实施公共政策实现的。要深入理解中国的发展变化，就不能仅停留在发展变化所表现出的各种现象上，而要深入到决定和影响当代中国发展的决策体制本身。在一定意义上说，中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。中国在1980年代的体制变革经历的是波浪式或者周期式，而不是直线方式，每一个周期都发端于改革领导者的新政策。本文的中心任务，并不是探讨中国的决策体制是如何影响中国发展的，而是运用历史制度分析方法和政治发展理论，结合当代中国决策体制变迁的实践，对中国决策体制的形成及其历史合理性，中国决策体制的基本特征、问题及其危机，中国决策体制的变革及其发展趋势展开讨论。一、中国决策体制的形成及历史合理性分析政治决策关系到国家和社会的发展方向，关系到社会资源的权威性分配，关系到社会中各种政治主体、利益群体的意志表达和利益平衡，所以，在现实的政治生活中，社会中各种政治主体和利益群体都试图通过不同的方式参与和影响实际的政治决策过程。在这个意义上讲，政治决策过程实际上是一种利益博弈、妥协和寻求利益平衡的政治过程。现代政治分析理论，已经把政治决策实际过程的分析视为政治分析的重要路径和基本方法。历史制度分析方法以制度为分析的逻辑起点，即从制度出发来分析政治过程。所谓制度，是由具有约束力的规则体系组成的，调整人们之间互动与合作关系的行为规则或规范。由于决策参与者的偏好、动机的主观性及其所掌握的信息和面临的情境的不断变化，人们其实很难了解过去某种重大决策的具体产生过程及决策者的真正动机。但人们可以通过对过去决策体制主要变量之间因果关系的分析来解释某种政策产生的实际情境，从而揭示某种政策产出的原因。诺思也正是在这个意义上说，过去只有在被视为一个制度演进的历程时才可以理解。制度对政治生活的塑造作用主要体现在三个方面：一是制度决定着谁能够参与某种政治活动的场所；二是制度塑造着各个政治行动者的政治策略；三是制度影响着行动者的目标确立和偏好形成。一般而言，国家决策是政治决策的核心内容，是指代表一定团体的个人、政治组织(政党)或政府就国家和社会发展方向、目标、原则、方法和步骤，及针对社会公共生活中的重大问题和重要利益关系的调整制定和选择行动方案的过程。执政党和政府对国家和社会的领导，实际上就是通过政治决策的制定和实施来实现的。一般而言，决策是指选择一个可供贯彻实行的方案的过程。形成决策通常要有一个决策者(做出最后选择的人)和一个决策机构(所有参与决策的人组成的小组、团体或政府)。他们通过分析信息、确定目标、提出各种方案、对这些方案作出评价，然后得出一个结论来对一个确定的问题或一系列问题做出反应..。..所谓决策体制，是指关于行为主体之间相互关系、决策权力配置、运行机制及决策方法、程序规范的总称。在决策体制中，决策结构、决策方式和决策机制是三个最主要的相互关联的部分。由于一个完整的决策体制包含的内容很多，也很复杂，很难在一篇论文中把一个决策体制的方方面面都说清楚，所以本文将围绕这三个部分展开讨论。将中国决策体制分解为三个分析单元的意义在于，可以改变过去笼统讨论决策体制变革的做法，有助于更为清晰地了解中国决策体制究竟在哪些方面发生了变革，哪些方面存在问题，进而寻求优化决策体制改革的有效对策。决策结构作为决策体制的关键部分，是指参与决策的行为主体(包括个人、组织、机构)之间相互关系的组成方式。也就是说，各决策行为主体以一定的相对稳定的方式或形式组合起来，就形成了决策结构。决策结构实际上反映了决策权力在不同的决策行为主体之间的分配关系。决策结构的不同既决定着决策方式的安排和决策机制的设计，也从根本上影响着公共权力运行的整体功能。决策方式是指决策行为主体行使决策权力的方法和形式。不同的决策方式不仅会影响决策信息的处理效率，也会营造不同的决策情境，从而最终对政策的产出结果形成影响。决策机制是指相互关联的决策环节、步骤、阶段按照一定的先后次序排列形成的规范、有序的决策流程。国家决策是一个多种因素相互作用、各种利益关系相互博弈的动态过程，决策机制实际上就是为了保障这种动态过程有序化的制度化安排。如果说决策结构凸显的是决策权力的静态关系，那么，决策机制则强调了决策权力的动态运行过程。将中国的决策分解为决策结构、决策方式和决策机制三个分析单元后，我们会发现一个现象，中国共产党在中国的决策体制中的领导地位并没有改变，但随着改革开放的进程，具体的决策结构、决策方式和决策机制却发生了较大的变化。这一现象的存在恰恰是造成人们疑惑和引发国内外对中国政治体制改革是否有进展的争议所在。因此，客观、合理地解释这一现象就成为理解和领会中国政治体制改革的重要途径。出于分析的方便，笔者在这一部分主要是从总体上讨论中国决策体制的基本特征及其形成历史，目的在于解释中国决策体制的特殊性，而对决策结构、决策方式和决策机制改革则放在中国决策体制的变革中具体讨论。(一)中国的决策体制及其形成历史中国的决策体制是在新中国成立初期建立的。在中央层次上，中国的决策体制主要由“党”、“政”、“军”、“法”、“民”五个行为主体构成。其中，“党”包括执政党和参政党；“政”包括全国人大及其常委会和国务院；“军”主要指中央军事委员会；“法”包括最高人民法院和最高人民检察院；“民”在狭义上，主要指不担任国家公职的民众和社会团体。这五个行为主体之间形成了“一个核心”和“四种关系”。“一个核心”是指中国共产党是决策体制中的核心行为主体。《中国共产党章程》第十五条明确规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”“中央政治局及其常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”这意味着中央政治局和它的常务委员会是实际上的中央决策机构，中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构。“四种关系”是指“党政关系”、“党军关系”、“执政党与参政党关系”和“党民关系”(习惯上称党群关系)。虽然，“党民关系”在决策过程中是一种非制度化的关系，但政党是将国家机构与公民社会机构联系起来的机制。执政党的执政基础在于民众的支持，党民互动关系随着决策民主化的发展愈显重要。由于最初中央的重大决策所发布的文件，都是以“中共中央、国务院、中央军委”的名义联合发布，所以国外学术界习惯上也把这种决策结构称之为“党、政、军”决策体制。从决策权力分配的角度讲，在“党、政、军”三者关系中，“党政关系”(这里“政”是一个广义的概念，包含“政权”、“政府”、“政法”等内容)是最基本、最复杂的政治关系。在“党政关系”中，中共中央特别是中央政治局与国务院长期以来一直存在着十分密切的工作关系，并形成了合署重要决策文件的习惯。到了20世纪末期以后，随着党政职责分工的逐渐规范化，这种合作工作的方式有所减少，但合署重要文件的习惯依然保留下来。按照党的领导原则和长期形成的惯例，国务院全体会议或国务院常务会议在讨论决定关于国民经济和社会发展计划及国家预算，宏观调控的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等之前，需报中共中央政治局讨论并原则同意。这个惯例形成于1953年3月中共中央发出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》。该决定草案规定：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的讨论和决定或批准。”“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。”特别需要强调的是，虽然在《中国共产党章程》的第三章..中央组织..中并没有关于“中共中央工作领导小组”(简称领导小组)的设置规定，但在1958年6月10日中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组的通知中指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”这些常设的“领导小组”不仅在中央政治局的实际决策过程中发挥着十分重要的作用，而且，它的设立标志着党中央各工作部门职能的扩展——由主要管理国务院相关部门的干部扩展到直接管理各部门的业务工作，并在某种程度上，履行着协调“党政关系”的重要职能。中国共产党在决策体制中的领导地位不是自封的，更不是强加的，而是领导中国人民在争取民族独立和国家统一的革命斗争的长期历史中形成的。自1840年鸦片战争以来，随着帝国主义列强对中国的入侵和中国传统的封建帝国秩序的逐步瓦解，中国面临着两个最根本的任务，一是如何建立独立、统一的现代国家，重建政治秩序；二是推动国家的现代化，实现民族的复兴。前一个任务是后一个任务的前提和基础，没有一个独立、统一的国家，也就不会有稳定的政治秩序，就不可能实现国家民主和富强。据不完全统计，从鸦片战争到八国联军侵华战争的60年间，外国侵略势力强迫清朝政府签订的不平等条约有300个左右，并先后在中国17个城市开辟约数十处租界，在中国划分势力范围，从政治、军事到经济、文化领域全方位控制中国。外国侵略势力不仅成为阻碍中国发展的主要力量，也将民族危亡推到了每一个中国人面前。在中国近代史上，无论是晚清实施的戊戌变法与“新政”，还是孙中山先生领导的辛亥革命，都是为推进国家现代化所进行的努力。然而，上述努力都没有在全国范围内建立起行之有效的国家政权体系，也没有在全国范围内建立起有效的政治秩序，更没有从根本上改变中国半封建半殖民地社会的状况。孙中山先生领导的辛亥革命，虽然推翻了封建王朝，建立了中华民国。但辛亥革命试图建立资产阶级共和国的努