当前小城镇建设的主要问题及措施

当前小城镇建设的主要问题及措施改革开放以来，各级政丄府均把加强小城镇建设摆到了重要位置，小城镇建设取得了令世人瞩目的成绩。但必须看到，在小城镇发展过程中，一些地方盲目地，脱离实际地均衡发展小城镇的态势并未得到有效地遏制。小城镇规划、建设、管理、生态环境建设和经济社会的发展等方面，都不同程度地出现了较为严重的问题，并已影响到了小城镇建设的稳步健康发展。清醒地认识到这一点，找出存在问题的原因和解决的措施，对搞好小城镇建设是十分必要的。一、小城镇发展存在的主要问题1、总体规划脱离实际区域内的小城镇发展必须有总体发展规划，应根据地区的经济社会发展状况，因时、因地、因力地安排，有计划地审批小城镇建设。而目前的情况是“在一定的期间内应发展多少个小城镇，目前应重点发展那几个小城镇都没有一个合理规划。”一些地区盲目地追求数量，盲目地安排数量和定指标；有的乘机撤乡并村建镇，有的地方政丄府甚至把小城镇的数量新增多少，小城镇经济开发区的规模和数量，新建建筑面积、高楼的多少和高度等当作任期目标进行考核。某些地方政丄府，不正确理解执行党和国家加强小城镇建设发展的战略思想，抓所谓小城镇建设是虚，行捞取政绩是实。上面说要重视小城镇建设，下面就不顾实际地一哄而上，在规划建设上面做大手笔，抓“高、大、全”式的亮点，唯恐手笔小了和动作迟了。一度“大兴土木”之风盛行，个别地方甚至运用行政手段，压任务、定指标，政绩工程之风盛行。据有关资料。全国有20%以上的城镇存在政绩工程和形象工程。甚至出现了“5万人口的城市要建容纳6万人的大广场”的荒谬之举。重点不突出。只有一定的规模并初具城市功能的小城镇，才有可能在区域经济中发挥辐射和拉动作用。不搞“一哄而上”，就是要尊重现实，要看到目前具备小城镇功能的城镇不多，许多农村还很落后的现实。因此，十六大提出“小城镇发展要突出重点”，明确强调发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，使基础设施投资能够相对集中，发挥区位、资金、资源和环境优势，逐步完善中心镇功能，提高建设和发展水平，对已经形成规模的小城镇，引导其“积极稳妥”发展。然而，目前小城镇的发展态势则是“平均主义和平衡推进”。这完全背离了“小城镇发展要突出重点”的战略。2、建设规划不科学，虚拉架式相当多的小城镇建设规划不合理。主要问题是小城镇规划松散，摊子“虚肿”，一些“规划”盲目模仿欧美国家模式，玩松散型大手笔。我国的人口大约是美国的5.2倍，国土面积基本相当，但山地较多，松散虚肿，必定浪费农田，加大基础设施投入，造成资金和能源浪费。例如，长期形成的沿交通道路建设，一方面影响交通发展，另一方面制约小城镇发展。造成建设战线过长，城镇形态松散、狭长;导致供水、供电、通讯、绿化等配套困难，致使投资多效益低，难以形成网络。建筑设计没有个性,缺乏地方风格和特点。建筑设计或过于雷同，或五花八门。被老百姓戏称为“新房乱景，容颜依旧”。基础设施不配套，施工质量低下。多数道路规划建设不合理，超标准建宽马路宽街道，虽然花了很多钱但“没有形成合理的骨架”；给水排水设施不成网络；垃圾中转站，公共厕所设置不合理；脏、乱、差现象普遍存在。群众称之为“建了房子，烂了镇子”。功能不全,城市化水平低。由于总体发展规划和建设规划不科学，有些乘机而上的小城镇，因其规模小，经济发展慢，各项公共设施不配套。大部分小城镇的居住区生活服务及物业管理水平低下；经济技术开发区摊子大、房子大、水平低、效益低的“两大两低”，使之长期达不到预期目的。3、建设资金不足，融资渠道不畅不少小城镇建设盲目追求超前，而自身经济发展水平又相对滞后。地方政府特别是乡镇财政根本拿不出钱来搞小城镇建设。于是，一方面有些乡镇政府就采用行政手段逼老百姓“挖掘潜力”；另一方面，采取以减税让地换发展，随意出台减税、免税、返税、让地的土政策。不少地方更不惜牺牲国家集体利益来刺激投资者的积极性，许多地区在小城镇建设过程中，屡屡出现设立“免税费一条街、经济技术开发区”及其他标志性建设项目等现象。4、城镇建设矛盾突出,不稳定因素增多一方面由于市政工程规划不合理，管网之间，工种之间矛盾大，扯皮现象时有发生；另一方面居民建房中宅基纠纷，上下排水纠纷，门面朝向纠纷，前后房间距纠纷等不断增加，人为制造了许多不安全、不稳定因素，严重影响了小城镇的精神文明建设。有的地方甚至强迫拆迁建房“，致使许多老百姓借高利贷到小集镇上建新房”，导致了“刚盖上新房又沦为贫困户”现象的发生。5、现存问题的主要原因当前小城镇建设和发展中存在问题的主要原因是：一是规划意识普遍较薄弱。对小城镇建设的重要性认识不足，普遍存在重经济发展，轻城镇建设，城镇居民不了解规划，不懂规划，对规划缺乏认同感，主动参与不足，法制观念淡薄，也不同程度地阻碍了小城镇的稳步发展。二是规划粗略,指导性差。小城镇规划深度不够，详细规划及给排水、电力电讯、交通等各项专项规划不全不配套，不能满足建设的需要。三是建设资金缺乏，要的地方严重缺乏，小城镇建设进展慢。小城镇建设各项规费没有征收，建设资金组织不当，有的地方挪用现象较为严重，不能专款专用，导致建设难以顺利进行。四是管理权限不明确，职能部门之间扯皮现象日益突出。土地审批和规划审批脱节，以土地审批代替规划审批的现象长期以来在各乡镇普遍存在。一些部门及乡镇政丄府受利益驱动，以罚代批或“监察不严”等现象时有发生。五是长官意志行事，缺少城镇居民的参与。小城镇建设发展中出现的各种问题，往往是没有广大城镇居民的参与和监督的结果。不仅如此，政丄府的工作亦失去人大和政协的有效监督，搞少数人说了算，以行政手段代替法规，代替科学论证。二、小城镇稳步发展的对策针对城镇发展中存在的诸多问题，各方众说纷纭，许多文献提出了若干措施和对策，笔者以为，当务之急应做好五个方面的工作。1、加强规划意识教育目前小城镇规划的确存在着很多问题，从技术层面上讲，如科学性、合理性和深度不够等等。但是把存在的问题都归结于规划本身是不对的。因为目前的发展规划往往只是某些人的意志的表达，这些意志一般来自政丄府各级领导，规划师的工作往往是受控于长官意志。据许多规划师说，他们“最怕的是领导或行政的干预”。因此，加强对各级领导的规划意识教育和责任意识教育，是当前的重中之重。通过教育，首先要处理好任期目标与本乡镇长期可持续发展的关系。坚决反对浪费（或变相浪费）土地，特别是浪费耕地；坚决反对以牺牲环境换取短期利益的所谓发展；要积极培养经济增长点，带领全体人民共同富裕，为小城镇发展提供经济基础，促进小城镇健康稳定地发展；处理好本届政丄府任期工作成绩与全体老百姓的根本利益的关系；政丄府在任期内要把人民群众的根本利益作为自己工作的出发点，在制定规划，开展城镇建设和管理中，真正做到把人民的利益放在一切工作的首位，把维护人民的利益作为自己最大的政绩；处理好个人和上级满意与必须让广大老百姓满意的关系。小城镇发展中最大的失误是长官意志盛行和没有人民群众的参与。在目前情况下，城镇居民对自己长期生存的城镇最具有依赖性，他们对自己的城镇环境最关心、最熟悉、最具有发言权。因此，积极吸纳广大城镇居民参与城镇建设，倾听人民群众的意见，把人民群众的需要作为自己的需要，把人民群众的满意作为自己最大的政绩工程，是小城镇经济和社会发展的重中之重。2、进一步深化和尊重规划目前全国所有的乡镇都有了规划，有的还反复修订了多次，可以说小城镇发展中出现的问题与规划不科学是有关的，但是关键的问题，其一是要进一步地深化规划，因为它本身存在着不科学之处，带有极大的盲目性。其二最主要的还是长官意志太浓。我们说建设规划一经批准即具法律效应，任何人和单位必须坚决执行，否则就是违法行为。这句活从上世纪80年代初开始讲了二十几年，但并没有真正落到实处，这个帐不能算到规划师身上，也不能算到小城镇居民身上，只能算到各级政丄府的领导身上。这是符合当前小城镇发展过程中的某些现实的。据调查，乡镇一级政丄府领导几乎平均每两年就换届一次（有的地方把乡镇作为干部过渡的桥梁），新一届政丄府上台，就要围绕本届政丄府的思路重新修订一次规划，就要搞自己的亮点，以取得任期和升迁所需的政绩。这已经成为了通病。因此发展没有连续性，造成了乱铺摊子，重复建设，拆东墙补西墙。所谓的总体规划，实质上成了“纸上画画、墙上挂挂、执行起来是笑话”。制定一个好的规划难，然而执行好规划更难，难就难在一些政丄府和有关管理单位不尊重规划。政丄府要把尊重规划提升到尊重国家法律，尊重自己的良知，尊重人民的根本利益，尊重地区经济社会发展规律，尊重环境可持续发展的高度。要设立有关监督机构，对小城镇建设进行监督，对任何违反规划者绳之以法。3、积极稳妥地发展小城镇党中央、国务院提出突出重点，积极稳妥地推进小城镇建设，城乡多样化协调发展的城镇化道路的大战略，是符合我国现阶段实际情况的，也是符合我国国情的战略思想。各级城镇政府必须准确地理解和切实认真地执行。然而一些地方把大战略简单地理解为齐头并进，搞均衡发展，一哄而上，于是出现了小城镇建设难，发展更难的局面。有人说难就难在缺乏资金。这种说法的前提是错误的，错就错在对党中央、国务院小城镇发展战略的理解上。因此，一些地方不管经济基础和条件，一哄而上，有条件要上，没有条件“创造”条件也要拼着上。其结果，一是造成规划脱离实际，盲目贪大求全求洋，脱离当地经济实力；二是领导的思想不解放，没有任官一任，服务和发展一方的思想，干部轮换迁升速率加快，当地经济发展缺乏系统性和连续性，导致“乱花钱，花了钱办不好事”。三是长期形成的“有钱好办事”和“上面给钱我办事”的拿来主义思想，不积极创造经济增长点，靠行政手段，采取挤、压、卡、要等，靠“换地经济”筹集经费搞建设的短期行为来搞所谓“发展”。4、必须坚持城镇居民参与小城镇的建设发展小城镇建设和发展的主体是人，城镇居民既是受益者，又是参与者。因此，必须确实尊重居民，尊重居民的根本利益，让城镇居民参与到小城镇建设的方方面面，广泛地听取居民的意见。实践证明，在政丄府的正确决策和领导下，小城镇发展的好与不好，很大程度上取决于居民的文明素质和参与程度。要运用各种宣传教育形式，对政丄府官员和城镇居民进行社会公德、职业道德、城镇管理知识及法律法规的宣传教育，增强城镇居民的环境意识、公德意识和管理意识，引导居民积极支持和参与城镇建设发展的全过程。5、健全法规，强化管理小城镇发展是一项复杂的系统工程，要在政丄府的正确领导下，广大城镇居民的积极参与下，管理才能收到绩效。实践证明，要真正做到强化管理，首先必须健全法规，在法规面前必须人人平等，法规必须制约所有的人，无论你是政丄府公务员还是老百姓。特别是在发展初期，发展决策和规划编制的前期，必须对政丄府的决策行为实施监督，有效地保证规划师、设计师的技术权威作用，必须广泛地吸收城镇居民参与，人大代表、政协委员全程监督和检查工作，防止盲目脱离实际的决策和发展，防止用行政手段干预规划设计中的科学技术问题，防止搞亮点工程、形象工程、政绩工程等，防止出现不必要的错误，以保证编制出符合本地实际的能推动本地经济社会持续稳定发展的小城镇规划。6、广泛宣传，统一认识要利用各种有效手段，广泛宣传党和国家关于积极稳妥推进小城镇建设的战略决策，宣传本地小城镇建设规划，让群众认识规划，熟悉规划，明确规划对小城镇的发展，对居民自身的生产生活将要带来的好处和实惠，以此调动全社会共同参与，形成集智合谋，齐抓共管，合力共建的局面。7、成立管理机构，加强组织领导居民参与和人大政协的监督，能更好地督促政丄府在小城镇建设中勤政、廉政，正确行使职权，领导和管理好城镇建设。小城镇建设发展设计是上上下下、方方面面的问题，关系到千家万户的切身利益。因此，必须有坚强的组织领导，必须成丄立领导机构，合理配备专业人员，制定切实可行的工作方案，及时发现矛盾和化解矛盾，才能确保小城镇建设有序进行，稳步推进。8、加强建设质量管理首先是加强工程建设管理。各项工程建设项目必须严格执行《城市规划法》、《土地法》，防止乱占乱用土地，特别是乱占耕地，坚决杜绝违章建筑。其次，严格对建筑施工单位的资格审查，禁止