当前我国城镇低收入家庭住房福利政策的问题与对策探讨

当前我国城镇低收入家庭住房福利政策的问题与对策探讨○王培刚胡峰[摘要]由于传统住房福利目标对象的模糊和宽泛,政策运行的复制和错位、设计标准的趋高和断裂,其结果异化了住房福利的本质内涵。针对传统体制的弊端,有必要采取有效措施来促进城镇低收入家庭住房福利政策的完善和发展:一是构思梯度住房福利政策,构建面向城镇中低收入者的梯度福利住房动态供应体系;二是加强政府作为公共住房供应主体的作用,维护广大居民的切身居住利益;三是多途径提供福利性质住房,探索合作住宅这一新型福利方式的住房供应体系;四是实施积极有效的住房补贴方式,进一步丰富和完善福利住房供应体系;五是完善相应的法律和法规,为住房福利政策的顺利构建提供可靠的法律保障;六是适应公共住房政策目标范围逐步缩小的趋势,最终锁定低收入阶层。[关键词]低收入家庭;住房福利;对策[中图分类号]F293131[文献标识码]A[文章编号]1006—012X(2007)—03—0044(05)[作者]王培刚,博士研究生,南京大学社会学系,江苏南京210093胡峰,经济学博士,副教授,浙江工商大学,浙江杭州310012住房问题是绝大多数国家在经济发展和城市化进程中所必然要面临的一个难题。除了高收入和部分中等收入家庭有能力依靠自身的力量解决外,大部分中等收入和低收入家庭必须借助政府的帮助和社会的支持,才能很好地解决住房问题或改善其居住条件。同时,保障居民的基本生存权,也是任何一个国家政府的基本责任和应尽义务。目前,世界各国大多制定了有关中低收入家庭的住房政策。1948年,《国际人权宣言》第25条把居住权利列为基本人权。1995年,联合国《经济、社会、文化权利国际协议》规定:每一个人都有权利拥有一个于他和他的家庭都足够的生活水平,包括足够的食物、衣物和住宅,同时可以不断地改善其生存条件。1996年,联合国伊斯坦布尔人居宣言承诺:保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久,也更具效率;要全面逐步实现国际法律文件提出的人人享有适当住房的权利;将寻求各级公共、私营和非政府伙伴间的积极参与,以保证所有人及其家庭能获得土地使用权的法律保障,能免受歧视并能平等地得到经济上可承受的适当住房.因此,无论在经济发达国家还是在发展中国家,住房问题既是一个经济问题,也是一个社会问题。一、当前我国城镇中低收入家庭住房福利的现实状况从20世纪80年代初开始的城镇住房制度改革,打破了传统的计划经济住房分配模式,市场机制在住房的供应、分配、流通和消费过程中开始发挥主导作用。20多年来,我国城镇居民的住房面积和居住质量都得到了明显的改善和提高。然而,社会群体中却有相当一部分最低收入者,由于受经济条件等方面的制约,其住房问题无法通过市场来解决。据统计资料显示,2000年我国人均居住面积在4平方米以下的困难户有8000万户,也就是说至少有2亿人处于缺房状态。到2003年底,全国城镇人均住房面积已经达到23167平方米。但是目前城市家庭中12%的家庭人均住房建筑面积还在8平方米以下,27%的家庭人均住房面积在8～16平方米,城市家庭中还有15%的家庭没有独立的厨房,近30%的家庭没有卫生间或者没有独立的卫生间。为了最大限度地解决最低收入家庭的住房问题,构建城镇住房福利体系,实施住房福利就成为其社会发展的必然要求。实行城镇住房制度改革以来,我国城镇居民基本告别了住房短缺时代,人均住宅建筑面积已由1995年的1612平方米提高到2001年的21平方米,2002年的2216平方米,2005年的26111平方米。遗憾的是,城镇低收入群体的住房水平仍然较低,与中高收入者的住房状况仍然存在较大差异。就城镇低收入群体消费的住房质量来说,目前阶段,我国尚有大量危旧房需要改造。就数量来说,156万个家庭缺房,257万个家庭人均建筑面积在10平方米以下,无房户和住房困难户至少仍有好几百万。多数省份的住房困难户的标准是在人均建筑面积6平方米以下。我国的社会保障制度实行的是低水平保障,尽管下岗职工和困难职工生活有了保障,全国享受低保的人数也从400万增加到1900万,而且覆盖面还在不断扩大,但低收入者的住房福利政策实施的效果却十分差强人意。此外,我国的住房发展水平也呈不平衡的特点,沿海与内地之间、东中部与西部之间、城市与城市之间、特大中心城市与中小城镇之间、经济发达地区与经济欠发达地区之间都存在饱和程度、房价水平、社会购买力水平、金融介入程度等诸多方面的不平衡。显然,处于发达和欠发达地区的老百姓对住房信贷需求有着极大的差异。同样,高收入家庭无须银行提供按揭也有能力购买到好房子;而中低收入家庭,对银行按揭的依赖性很大,更需要市场尽可能多地提供与自己经济承受能力相符合的普通商品住房。1999年,建设部制定了《城镇廉租住房管理办法》,提出由政府实施社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房,以保障公民基本居住权利。此后,京、津、沪包括贵阳等地相继以租金补贴、实物配租等方式,为“双困户”提供住房福利制度。廉租住房制度虽已实施多年,却因诸多原因基本没有建立起来。目前全国35个大中型城镇中,只有12个城镇推出了廉租住房制度的实施方案,部分城镇发放了租金补贴或兴建了廉租住房,还有许多城镇没有启动。在解决廉租住房比例较高的北京,也只有7%的“双困户”获得了配租资格;西部地区的成都、乐山、自贡、重庆、贵阳5个城镇以实物配租的形式,几年来总共解决户数不到1千,仅为双困户的1%,全国10多个城镇加起来,已解决廉租住房的住户也就几千,相对于156万无房户和35万住房困难户,无疑是杯水车薪,离预期目标相距甚远。未来10年将是我国中低收入阶层住宅需求的高峰。据统计,目前我国城镇家庭年收入在10万元以上的高收入家庭约占总数的20%,城镇中等收入家庭约占总数的60%,低收入家庭约占总数的15%～20%。全国有156万个家庭缺房,35万个家庭的人均建筑面积在8平方米以下。城镇低收入群体住房福利低水平的现状说明,尽管我国的住房福利政策实施已有多年,对居民的住房福利制度起到了一定的作用,但对城镇低收入群体这一真正的住房困难者的保障作用不大。我们知道,住房福利的重点就是保障住房短缺,保障最需要保障的群体。可我国住房福利政策的提出并没有从市场机制的补充角度出发,而是从刺激需求的角度出发,偏离了福利的本质内涵。二、当前我国城镇中低收入家庭住房福利的主要问题从西方国家经验看,住房福利首先是以政府直接建设公房并以低租金水平提供给居民这种方式出现的。例如,英国在第一次世界大战后就开始采取这种方式提供住房福利。根据我国的住房情况,住房福利政策是指为了体现社会公平,实现城镇中低收入居民的基本居住权,由政府直接出资建造或者收购,或者由政府以一定方式对建房机构提供补助,由建房机构建设,仅以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房优惠方案。经过长期的努力,我国的住房福利政策已初成体系,总体上有效保障了城镇中低收入人群的基本生活。但是,仍处于起步阶段的我国住房福利,总体上与经济社会发展还不相适应,还不足以应对我国反贫困的严峻形势。比如,2005年上半年全国经济适用房投资204亿元,同比下降1416%,而同期全国完成商品住宅投资4147亿元,同比增长2113%。升降之间,住房福利政策的潜在问题就突显出来了。具体而言,主要体现在以下方面:一是目标对象的模糊性和宽泛性。对于住房福利涉及对象的范围,世界各国没有统一的标准。如美国和英国是以低收入阶层为目标对象;韩国的住房福利目标对象分为一般低收入家庭和最低低收入家庭;瑞典的住房福利目标对象主要是低收入家庭、多子女家庭及退休老人和残疾人等;新加坡按照家庭收入的多少来确定住房福利的对象和力度。住房福利目标对象范围的宽窄,视各国的国情而有所不同。我国将中低收入家庭都纳入住房福利的范围,而中低收入本身是一个模糊的动态的概念。从理论上讲,80%以上的家庭都是中低收入家庭,大量的高收入且住房条件优越的家庭也在通过购买经济适用房而享受住房福利带来的好处。那些没有能力从住房公积金取得贷款的储户,许多是中低收入群体。相反,那些能尽可能地将公积金低息贷款用足的人,往往是社会中的中高收入者,这样就形成了大多数中、低收入者用自己的储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的扭曲格局。由于福利目标对象的模糊性和宽泛性,使得政府投入的大量资源被非福利对象所享受,而住房真正困难的对象却因无力购房而无法享受到政府的优惠政策。此外,福利对象的宽泛性也加大了政府的财政负担。二是政策运行的复制性和错位性。复制性是双轨体制所导致的。旧体制下的住房福利只限于全民所有制企业,集体体制单位很少享受。收入水平也是前者高于后者,导致双重福利差异。改革以后,由于体制的再生产特性,并没有导致两者差异情况的改善,从而造成一批低收入和住房困难共存的家庭。而随着家庭周期的变化,住房需求会增加,原住房困难家庭将更加困难。错位性是房改政策所导致的,在其制定之初主要是为低收入的住房困难户解决住房问题提供支持的,但其实施的结果却变形走样。经济适用房政策本来是为解决中低收入家庭住房问题而设定的,而大量的中低收入住房困难户却因经济适用房的面积过大,房价过高而望楼兴叹;而部分高收入者却通过权力寻租将经济适用房作为二次置业的首选。住房公积金本来也是为中低收入家庭增加购房的资金积累和提供购房贷款支持而设立的,目的是有房者支持无房者,富裕者支持贫困者,但其实际运行的结果是大量低收入住房家庭因收入较低,单位和国家补贴公积金很少或根本没有,而高收入者因工资高,国家和单位的补贴更高,低收入者更穷,下岗职工甚至根本没有补贴。由于大量低收入者无力购房,自然也享受不了低息贷款的好处,因此公积金运行的结果是富者越富,穷者越穷。三是设计标准的趋高性和断裂性。首先体现在设计标准的趋高性。一般来说,市场经济国家或地区对低收入户住房福利政策的设计标准都不是很高,大体上能满足其基本生存,如中国香港的“居屋”每套建筑面积仅40～65平方米,法国的社会住房每套面积也在55～75平方米。我国现行政策的设计标准过高,大多数城镇经济适用房面积已超过100平方米,甚至还有200多平方米的复式楼经济适用房,像这样的标准对于中低收入群体来说,完全不可能支付。这也严重背离了我国的现实国情和住房福利的性质。其次体现在设计标准的断裂性。目前面向中低收入人群住房福利的三种形式为经济适用房、廉租房和住房补贴。经济适用房针对的是城镇中低收入对象,廉租房主要针对“双困”对象。住房补贴由于是由廉租房政策探索中提出来的,也仍只局限于低保对象,甚至连低保对象的需要都远未得到满足。这样对一些既买不起经济适用房,也不符合廉租房政策的城镇居民即“夹心阶层”来说,基本没有涉及到。单项福利政策无法互通、互联、互补,充分说明了现行住房福利政策设计标准的断裂性特征,无法提供针对不同对象的不同住房福利动态供应的选择机会。我国的住房福利政策之所以出现上述问题,从根本上讲,是由于我们提出住房福利政策问题,不是在住房的市场机制充分完善和高度发展的时候提出的,因此仍然没有摆脱住房实物分配和福利制度所带来的种种影响。并且我们在提出住房福利政策问题时,不是站在住房市场机制的补充角度去提供住房的社会福利,而是站在刺激国内消费,促进住房消费,拉动经济增长的角度来提供住房的社会福利。从1998年的经济适用房政策以及随之而来的减免房地产交易有关费税政策的出台,从根本上讲都是为了刺激国民经济的增长。在这种宏观经济背景下,住房福利目标对象的模糊和宽泛,政策运行的复制和错位,设计标准的趋高和断裂,也就在所难免。其结果异化了住房福利的本质内涵。三、实施城镇中低收入家庭住房福利的若干对策经过长期的努力,我国的住房福利政策已初成体系,总体上有效保障了城镇中低收入人群的基本生活。但是,仍处于起步阶段的我国住房福利,总体上与经济社会发展还不相适应,还不足以应对我国反贫困的严峻形势。为此,有必要对我国城镇低收入人群住房福利政策设计和运行方案进行全方位的对策探讨。1.构思梯度住房福利政策,构建面向城镇中