新型农村社会养老保险政策分析

新型农村社会养老保险政策分析一、政策的历史发展二、政策蕴含的价值观和可行性分析三、新农保内容的分析四、新农保与老农保相比的改进之处五、新农保政策存在的问题六、相关对策建议一、政策制定实施背景人口老龄化城镇化老年保障权制度变迁历程1.初期探索（改革开放—1990年）：1987年民政部发布的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》2.试点推广（1991年—1997年）：1992年民政部下发了《县级农村社会养老保险基本方案》3.停止整顿（1998年—2002年）：1999年国务院《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》4.探索创新（2003年—至今）：（1）地方试点：2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，且国务院批转下发的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006—2010）》（2）中央推广：2009年9月1日，国务院正式发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，各地区根据《意见》的精神及地区实际状况，相继出台了新农保实施政策。二、新农保政策蕴含的价值观及可行性分析（一）价值观1.人权：人权是人的基本权利，每一个社会成员都应该享有。因此，政府和社会有责任采取有效的政策措施来保障社会成员的生存权和发展权，而举办社会保障和其他社会福利事业正是体现政府的这种基本责任。新农保政策的制定蕴含了政策制定者的人权价值观2.平等机会平等：侧重起点或机会的同等对待，意味着社会对每个成员提供同样的生存、发展和享受的机会。参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。3.公平与效率公平：政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。效率：2009年的新农保试点指导意见的任务目标包括逐步扩大试点，在全国范围普遍实施，实现对农村适龄居民的全覆盖。体现了新农保政策追求高覆盖率，而高覆盖率可以减少管理成本，提高效率。同时，新农保的普遍实施可以提升公民权和社会整体意识，促进社会团结。4.秩序与稳定：通过制度化的安排来回应公民的需要，解决社会问题与社会冲突，在政府、社会组织与公民之间建立良性的互动关系。计划生育政策导致的家庭结构的变化、劳动力流动等因素使得传统的农村家庭养老方式受到很大挑战；农村耕地减少、农村居民和城市居民收入差距逐渐拉大、对未来收入的不确定性预期，成为影响社会和谐稳定的潜在因素。新农保政策在探索解决我国农村养老形势严峻的问题。不仅有利于农民增收改善生活质量，而且在一定程度上避免了经济利益引发的家庭矛盾，带来了农村稳定的生活，使社会更加和谐。从而，在改革开放的市场经济环境下，形成良性经济循环发展趋势。（二）新农保政策的可行性1.政治法律：我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”新农保性质上属于社会保险，法律规定国家需要建立新农保制度来保障特定群体的权利。以人为本、关注民生：胡锦涛提出的科学发展观的核心是以人为本，新农保政策能够改善农村居民的养老保障，是以人为本的体现。党的十七大提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”党的十七届三中全会强调：”更加注重改善民生，促进经济社会又好又快发展。”2、经济经济发达为完善新农保制度奠定坚实的物质基础：新农保政策制定的前几年，我国经济几乎都以年均超9%的速度迅速增长。经济的繁荣发展带来的是国家财政实力的雄厚，具有了充足的物质基础，为在我国广大农村地区实施和推广新农保政策奠定坚实的物质基础。3.行政管理方面的可行性我国实行“自上而下”的、单一制行政管理体制，中央政府为主导，实施某项政策的强制力有保障中央政府能够统一调度资源，保障政策的稳定实施4.思想：过去的农村居民生活主要依靠家门前的一亩三分地，思想上也比较传统和保守。而如今，隋着经济的快速发展，文化也更加普及，加之越来越多的农村居民外出务工，接触了更多现代文明知识，思想开始转变，不再过于保守，也能更多地理解新农保政策。农民思想开始转变，更能够接受新鲜事物，更加能够接受新农保等新型养老方式。三、新农保内容1.实施范围与对象2.基金筹集3.个人账户4.支付结构（养老金待遇）5.领取条件6.其他具体内容1.实施范围和对象年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。2.基金筹集主要由个人缴费、集体补助和政府补贴三方面组成（1）个人缴费：参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。（2）集体补助：有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。（3）政府补贴：政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。3.建立个人账户国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。4.养老金待遇养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。5.养老金待遇领取条件年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的、不用缴费、可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。6.待遇调整国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。7.基金管理建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。8.基金监督各级人力资源社会保障部门，公开透明、社会监督、群众监督。9.相关制度衔接（“新农保”与“老农保”）原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险(以下称老农保)的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶持政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制订。新农保与老农保相比的改进之处“老农保”是指老农保是指上个世纪80年代中期开始探索建立的农村社会养老保险制度。（1987年《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》开始试点工作，1991年《县级农村社会养老保险基本方案》）改善之处：（1）基本原则：新农保涉及全部内容，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”；老农保只对基金筹集有原则规范，即“以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策抚持”（2）筹资办法：新农保“个人缴费、集体补助、政府补贴”；老农保“个人缴费、集体补助”（3）基金模式：新农保“部分积累制”，个人账户+基础养老金；老农保“完全积累制”，个人账户（4）基金管理与监督：新农保更科学、更安全（5）政府责任：新农保强化了政府责任，体现在“政府主导和农民自愿相结合,引导农村居民普遍参保”的规定上。新农保中路径依赖表现1.制度沿革遵循城乡二元分割2.制度变迁对渐进式方式的依赖突出3.制度实施主要依赖于政策、立法保障不足4.制度沿用分类分层的差别化推进策略5.制度供给对土地、家庭、集体的依赖明显政策评估年度（年）试点县、市数（个）参保人数（万人）领取人数（万人）累计基金（亿元）2009320+4869115566812010838+4102772863422.520111914+4326438921.781199.182011年启动城镇居民养老保险试点工作后，所有统计年鉴均将新农保与城镇居民养老保险的数据进行合并统计。截止2014年底，城乡居民养老保险参保人数为50107万人，领取人数为14313万人，基金累计结余为3845亿元。五、新农保政策存在的问题不论是在立法内容上的更加先进成熟、法律条文设计上的愈加熟练精细，还是对于广大农民的养老利益的更好保护等诸多方面，新农保都绝对领先于旧农保，而新农保的这些优势，也在全国各地的试点实践工作中表现得淋漓尽致。然而，任何事物都不可能是完美无瑕的，即便法律亦是如此。国务院颁布《指导意见》之后，全国各地方政府为配合新农保的试点工作，也制定并颁布了一系列的法律法规，取得了较大成效。但是，我国的新农保制度还是暴露出了不少的问题。1.没有明确立法，制度不稳定在法律层面上，我国目前还没有一部正式的全国性社会保障法律来规范和引导整个养老保险制度的实施和发展。没有明确立法，降低了制度规则的规范性和同一性。保险法第二十条、二十一条确立建立和完善新型农村社会养老保险制度，明确新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。虽然《社会保险法》的确立表明了我国政府设置新型农村养老保险的决心，但在具体实施的步骤方面，农村养老金的人群设定、资金运行管理等方面并没有明确立法。2.政府组织工作略显随意性由于目前农村养老保险制度在全国还缺乏统一的立法，各地政府基本都是根据国务院的《指导意见》，结合自身省份情况制定地方性的法律法规。但是，因为此类地方指导性文件一般不具备较高的法律效力，因此在一些地区的新农保政策的制定中，往往体现当地官员自己的意愿，而在保险费的征缴、运用，甚至养老金的发放等方面，也存在不顾农民感受，只按照地方政府自身的单方意思行事的情况发生，例如保费征多征少、养老金发多发少，有时全凭地方政府说了算，试点工作组织情况显现了较大的随意性。3.参保强制性不足新型农村社会养老保险性质上属于社会保障制度，不同于一般的商业保险。但是与一般的社会保障制度不同的是，新农保在试点推广中实行的参保方式并没有采取强制方式，而是与一般商业保险一样，采取了自愿参保的原则。设计这样的投保方式本意主要是想让新农保更“接地气”，是为了让新农保的推广更顺利。然而现实情况却时常事与愿违，例如在不少新农保试点地区，经常可以发现一种奇怪的现象，即往往中老年人对新农保的参保热情很高涨，而年轻人