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目录土地征收中农民的利益受损问题——由南宁市宾阳县宾州镇马村引发的思考黄丽红09摘要：土地是民之根本，是农民赖以生存的保障。随着城市化进程的不断发展，原有的农用地逐渐被纳入城市发展的规划范围，而与土地相关的利益问题则成了参与各方主体的博弈。处于弱势地位的农民在失去自己土地的过程中，利益受到了很大的损害。由征地引发的各种矛盾诸如“钉子户”、“暴力执法”也随着出现，导致失地农民对政府的信任度下降，官民冲突不断，矛盾不断升级。本文通过实例举证，从多方视角对征地进程中失地农民的利益损失进行分析，并进一步提出相关的解决办法。关键词：失地农民；利益；保障前言土地征收是指国家因公共利益的需要，强制收用土地并依法给予一定补偿的制度①。失地农民是指在城市化、工业化进程中，由于非农建设需要（农民住宅用地外）国家依法征收而完全失去或大部分出去农业用地份额的农民②。失地农民的利益一般是指与失去土地之前相比，农民在财产、收入、就业、社保等与切身直接相关的利益。一、失地农民的利益受损表现，以南宁市宾阳县宾州镇马村为例2003-2004年间，南宁市宾阳县宾州镇马村因城乡规划需要，征收马村部分宅基地和农田。因为补偿过低，农户曾集体签字上书政府，然并卵。据了解，政府在征地前出示过公告，发布征地公式前并未和农民商量，而在征得农民同意之前，房地产开发商已经开始在农田上进行建设。公告上并未说明征地面积。农民表示也不清楚补偿范围和标准，政府只是一次性给足补偿费。而马村以前田间地头是祖坟墓地，如今祭祀拜祖都在高楼大厦。当时根据居民原有宅基地按一定比例分新的土地用以建设宅基地，征用的土地按每亩3万8千元给补贴。失地农曾因补偿价格过低坚持抗议，但没有效果，政府并未增加补偿，房地产商也未停止开发。如今，马村村民基本没田可种。经济来源不稳定，较多人在当地给人打工，但是工资较低，外出打工只有很少一部分。依靠当地房产和政府扶持的就地创业基本没有，虽然政府鼓励创业，但是效果不大。而农民对于维权一事，没有通过媒体力量进行曝光，也没有通过法律途径诉求。村民们普遍认为不知道如何通过法律途径寻求解决方法，更怕因此招来政府的麻烦。材料来自马春兰学妹的口述。二、马村村民的生活现状（一）马村根据原有宅基地的面积，统一规划住宅，面积和原宅基地的面积一样。主要收入来源是一次性发放的征地补偿，外出务工所得。失地后，马村村民的生活由自给自足型变为商品消费型，生活消费明显增加。（二）失地农民的就业现状。据了解，征地过后，马村的村民基本上无农田可种，大部分人在本地打工，工资普遍较低，约在1000~2000元之间。有少部分人到外①《土地管理法规及解释》中国法律出版社2002年版，第189页②李腊云，王全兴：“我国失地农民保障研究”，载《经济法研究第四卷》，北京大学出版社，第94页地打工。而政府曾有鼓励本地居民自主创业，但成效不大。没有产生依托当地规划自主创业人。政府未对失地农民进行就业安置，也没有引导就业和就业培训。（三）社会保障。马村的人都有医疗保险，养老保险是自愿的，没有失业保险。三、失地农民利益受损的原因（一）体制机制体系设计的缺陷1.征地制度我国的征地制度曾在计划经济时代为国家保证建设用地进而发展经济产生巨大作用。这种制度本质上是用行政命令的手段征地。随着经济体制的逐渐改变，这种机制客观上形成了公共权力机构多占地多得益的机制，刺激着地方政府不断掀起征狂潮，弱势农民的土地权益被不断侵蚀。现行征地制度的特征主要是政府用行政命令代替市场机制，任意扩大征收，用社会公共利益的名义替代农民对土地权益的占有，从而损害到农民的利益。我国现行的征地制度主要存在以下问题：一是公共利益界定不明确。何为“公共利益”，所有相关政策法律对此都没有明确的界定。在土地征收的实践中，“公共利益”的概念被人为地扩大化，地方政府在征地中中有着很大的自由裁量权。③但事实上，政府征收完土地后，被征土地的使用具有很大的随意性，很难把握“公共需要”与“非公需要”之间的界限。马村是出于城乡规划的需要而被征用，但是在部分农田上建起的却是营利性商品房。二是征地补偿标准不合理。《土地管理法》规定，“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍，”，“土地赔偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”国家是按原用地的产出价值规定了补偿的最高上限，忽略了土地的真实市场价值和增值可能性，此外，无论是公益性项目还是非公益性项目，都按照一个标准进行补偿。这不符合政治经济学原理——级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等多因素决定，而平均年产值只能反映土地的肥沃程度。④三是土地市场发育不完善。农民的土地是国家和集体拥有所有权，农民拥有使用权和经营权，国家因公共利益的需要可以进行有偿征地，这种行政性的征地使得农民的土地被排在市场经济之外，不能按照市场规律进行土地的征用，而市场经济的土地价值往往高于计划经济指导下的土地价值，因此农民的土地收益权就会收到损害。2.农村土地产权制度集体土地所有权产权不明确。我国农村土地的产权制度具有双重性，即拥有权归国家和集体所有，农民掌握着土地经营权。而这个“集体”不是我国法律认可的民事权利主体。农村集体包括：乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村民小组集体所有。但是在实际征地过程中，这个“集体”模糊，没有明确地指出是经营土地的农户，我国的农民对土地的拥有权是有限制的，是在国家拥有的大体下的拥有。因此，在征地过程中的农民作为“集体”中的其中一个主体，就不能真正获得土地所有权带来的关联利益。很多时候，村委会等村民自治组织代替农民行使了征地过程中的主体权利，因此，农民的土地权益就会受到损害。土地财产权的缺失。土地所有权是一种特殊的财产权利，这主要包括农户享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权。由于农户拥有的只是土地的部分所有权，与所有权相关的一些处分权和收益权并没有得到体现，这种所有权的“缺失”导致他们的利益主体地位得不到法律的全面保护，造成了农民失地过程中的③李蕊：“失地农民权益保障”，④同上权益受损。此外，国家权力凌驾于农民土地的使用权之上，土地产生的收益权和处置权受国家行政力的干涉，因此，征地过程中农民的利益保障是很难做到全面的。3.城乡二元结构体制长期的城乡二元经济结构，对农民尤其是失地农民的损害长久而宽泛。这种体制导致了在城市和农村建立起差异极大的社会保障制度。城市企业劳动者可以享受完善的社会保障制度，包括最低生活保障制度、失业保险等。但是农民根本没有机会享有这种制度，所以土地就成为了他们生活发展养老的基本保障。然而不完善的征地制度又损害了农民的利益，征地本身就让农民失去了赖以生存的保障，而征地给予农民的补偿又无法维持失地农民的长久生计，加之对失地农民的安置、就业等后续保障工作的缺失或敷衍，更是使得农民的权益受到很大损害，尤其是与土地直接相关联的利益。（二）征地程序存在的问题1.征地流程不按法律规定进行。根据我国相关法律的规定，完整的征地顺序是：取得建设项目许可；向项目所在地村民告知，并在此基础上进行民意调查，进行征地听证；当征地被当地村民接受后，进行征地补偿和征地安置。而《征用地公告办法》第5条规定：“征地内容应包括：一、征地批准机关，批准文号、时间和用途；二、被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；三、征地补偿标准和农业人员安置途径；四、办理征地补偿的期限和地点。”但是在政府在实际征地过程中，公告流于形式，现行的征地制度是先征地批准后再公告实施，征地范围、补偿标准和范围都制定好之后才公布，这等于是事后公告，征地前并未进行民意调查，不予被征地农民进行协商，农民对征地一事尤其是补偿方面的不满情绪较为严重，导致征地补偿的方案难以实施。案例中政府直接出示公告，之前并未与农民就征地一事协商。2.缺乏解决争议的有效机制。《土地管理法实施条例》第25条规定：“征地相对人对征地范围、征地补偿、安置标准等有争议时，由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此得知，政府是裁决权的主导者。由于政府是征地过程中的当事人之一，出于出身利益的驱动，其裁决的争议性必然受到质疑，裁决结果也未必公正。而政府在征地过程中的不规范行为或违法行为该承担何种法律责任，现行的法律也没有明确规定。第二点对征地权的强调和对补偿安置的忽略又取消了作为相对人的被征地农民以土地作为谈判的筹码，如此一来，失地农民的利益就失去了寻求合理补偿的支撑。此外，争议裁决制度的实施现状是配套设施不够健全，裁决的覆盖面较窄、机构不尽完善、职能远未到位。这些都导致行政效率低下，农民若是要通过裁决方式维权，动辄花费1~2年的时间，而裁决仅仅针对补偿范围，对于一些其他政府侵犯自己权益的行为却缺乏寻求救助的途径。裁决机构和专业人员的缺乏也是裁决工作困难的原因。农民在裁决上面花费的成本太大，这也是农民不愿意通过法律途径维权的原因之一。（三）土地对地方政府的利益诱导1.土地效益成为地方政府的驱动力。自我国取消农村的各项不合理收费和一些税之后，地方政府缺少了一部分维系自身运转的资金来源，而城市化对土地的需求又为土地交易创造了契机，在这样一种形势下，土地的征收与流转中的差价就成为了地方政府追求的预算外资金来源。据统计，在发达地区部分县市，土地出让金收入在一些县市少则10多亿，多则近20亿，占预算外收入的比重高达60%以上。⑤而政府对被转让的土地的定价又有决定权，外加上对土地使用者征收的各种收费，更是刺激了地方政府在征地行为上的积极性。而征地所得的政府资金从审批到管理都是政府内部的财政部门进行运作，监督也是内在的，从而预算外资金的来龙去脉不仅政府之外的实体根本无法知晓，就是政府部门自身也是不清楚的。这无疑也为政府“自行”分配征地所得提供了便利。2.干部考核机制不合理。我国的干部政绩考核机制是以经济指标为主的，而上级机关对下级的考核则主要通过经济增长速度、城市发展情况、招商引资成果等来体现的。这种政治性的政绩考核使得为官者千方百计地促使自己管辖地的经济快速增长起来，而通过土地征收与流转的差价成为了其中一个最低成本高收益的最佳途径。尤其是在一些技术、资金比较缺乏的农村地区，因为通过招商引资可以带动地区经济发展和促进就业，以及可观而迅速的收益，因此这种方式便成为了各地方争相效仿的样板。3.执行机关和监督机关不力。在征地过程中，政府的权利并未置于强有力的监督之下。监督机关监管不力是指上级主管机关和同级主管机关监管不力，在“土地财政”的情况下，一些权钱利益交易时常在背后出现。法律授予政府征地的权力，却没有规定增值收益分配标准，也没有关于征地程序的严格规定和相关的奖惩制度，公众无法对征地计划的过程进行监督和提议，加上监管机关的不力，导致对征地过程中的一些违规行为的惩罚无法落到实处。此外，曲解和规避上级政策，相关法律和政策协调不了等，都对失地农民的利益造成了损害。（四）农民自保的能力不足，诉求途径不顺畅1.农民缺乏组织性的博弈和谈判能力。在上述案例，根据对当地个人的访谈，宾州镇马村的村民在土地被政府征收之后，并没有采取集体对抗的方式进行自身权益的维权。由于被征土地并未涉及到全村的农户，因此，抗争者只有那些田地被征收的人。这表明，组织的缺乏及其程度不高导致了农民没有形成“利益和风险共同承担”的机制，当市场风险来临时，他们的利益就得不到保护。2.农民缺乏维权意识。由于农民本身文化知识不高，加上我国普法宣传并没有深入到农村基层中，因此，农民对于涉及到土地利益的法律和维权意识很是薄弱，当他们的利益受到损害时，往往只能采取偏激的暴力行为进行维权。3.诉求途径的不畅和话语权的丧失。以上述为例，九马村村民认为自己的抗争是徒劳的，他们曾经试图抗议，但是并没有什么效果。而对于通过媒体曝光，他们表示没信心，有相当一部分人表示麻烦，怕被政府报复。这说明，农民维护自己权利的话语权被政府的行政威慑力削减了。在话语权上，首先表现为农民在人大代表中所占名额太少，因此相关法律的制定很难体现农民意志，其次表现为农民在征地补偿裁决的