我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨

公共经济评论2006年第11期9我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨武汉大学经济与管理学院王德高韩莉丽摘要：本文通过对我国1994年分税制改革前后的分权程度对经济增长影响的分析，结合我国目前政府间关系的现状，认为我国1994年的分税制改革较好的集中了中央财力，但是仍然存在问题：事权划分不清及大量预算外资金存在，针对这种情况提出建议。一、财政集权与分权理论的回顾如今的时代是个分权的时代，现在的世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子①。这种趋势还是有其存在的理论基础——世界上很多经济学家认为地方政府的存在有利于效率的提高。泰伯特（1956）在《地方支出的纯粹理论》中将政府支出划分为中央支出和地方支出，认为在一系列约束条件下通过居民的“以脚投票”机制，地方政府提供公共物品是有效的。施蒂格勒在《地方政府功能的有理范围》中提出了地方政府存在的两条原则,一是与中央政府相比,地方政府更接近于自己辖区内的居民,地方政府更了解他们的效用与需求；是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源,进而实现社会福利的最大化。奥茨在《财政联邦主义》一书中提出了“财政分权定理”，即让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。特里希从信息不完全和非确定性出发，认为中央政府有可能错误地认识社会偏好,从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。布瑞南和布坎南认为,“用脚投票”或者居民的流动性促使地方政府比中央政府会更好地为居民服务。在不完备契约的条件下,希布莱特通过理论模型也得出了类似的观点。虽然分权有利于资源配置效率的提高，但是并非说凡分权就是好的，一旦分权就万事大吉了。马斯格雷夫、佐德罗认为跨区域的要素和居民流动使地方政府更容易受到冲击,税收和居民的转移限制了公共部门在公共产品和服务供应上的能力。布鲁德霍默、泰茨、罗希克曼和卡博那拉认为在发展中国家和转轨国家,财政分权增加了官员寻租的可能性。威尔德森认为在地方权限内资本税的竞争是不经济的,导致资源的错误配置,从而导致经济的扭曲,呼吁税收协调和中央权力的干预来纠正这种无效率。鲁茨德默勒通过对30个国家的样本进行计量经济分析后指出,财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败,经常导致地方财政的压力和地方政府的赤字,最终影响宏观经济的稳定，尤其是在发展中国家情况更甚。分权与集权各有优缺点，一般来说分权的优点正是集权的缺点所在，而分权的缺点正是①自王绍光《分权的底线》第1页。我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨10集权的优点，过度集权造成效率损失，而过度分权则可能危及国家能力和安全，因此不能过度集权也不能过度分权，问题的关键在于集权集什么，分权分什么。马斯格雷夫从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发,认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性,后两个职能应由中央政府负责,而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别,由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。安瓦萨赫对通过对联邦政府的研究，将中央财政与地方政府事权与责任归属的一般情况进行了划分（如表1所示）表1中央财政与地方政府事权与责任归属划分的一般情况支出类别服务责任服务提供评价支出类别服务责任服务提供评价国防FF国家福利环境FF,L国家福利外交FF国家福利工业农业F,S,LS,L州际溢出效应国际贸易FF国家福利教育F,S,LS,L实物转移支付货币银行FF国家福利医疗卫生F,S,LS,L实物转移支付国家商业FF国家福利社会福利F,S,LS,L实物转移支付移民FF国家福利警察S,LS,L地方主要福利失业保险FF国家福利公路F,S,LS,L地方主要福利航空铁路FF国家福利自然资源F,S,LS,L①为联邦政府、S为省或州政府、L为省以下的地方政府资料来源：AnwarShah,PerspectivesontheDesignofInter-govermentalFiscalRelation,P6-7,转引自吕炜，《政府间财政关系中的支出问题》，《财贸经济》2005年第1期但是关于发达国家的结论并不一定适用于转轨经济、发展中国家的情况。博德额拉(1995),布鲁德霍默（1995）和泰茨（1996）认为转轨经济体在实现财政分权时，存在很多中央政府和地方政府的权利和责任不对等的问题。支出责任逐渐转向中央以下的政府，即中央政府将财政责任推给地方，同时却没有给地方政府相应的财政收入来源作为保证，使得支出与收入的任务无法得到完全的执行，导致政府间财政的不平衡，并妨碍了财政改革的进一步发展。二、我国政府间财政关系的分析建国以来我国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的权力下放，1970～1976年“文化大革命”时期的权利下放，改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革。这次改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占①F为联邦政府、S为省或州政府、L为省以下的地方政府。我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨11全国财政收入两个比重，增强中央的宏观调控能力。我国从1983～2004年间，中央财政收入占全国财政收入的比重急速下降，从到1983年35.8%降到最低点22%，其中1984年、1985年稍有提高，分别为40.5%和38.4%。1994年分税制改革后迅速上升到55.7%,然后一直保持在48.9%～55.7%的范围内；中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，从53.9%变为27.7%,由地方政府承担了公共支出的绝大部分份额。2004年，中央财政支出占全国财政支出的百分比为27.7%,地方财政支出占全国财政支出的百分比为72.3%，中央财政支出占全国财政支出的百分比是中央财政支出占全国财政支出的百分比的2.61倍。203040506070808486889092949698000204DFSRBZYSRB图1中央财政收入占全国财政收入的比重与地方财政收入占全国财政收入的比重资料来源：根据《中国统计年鉴2005》绘制而成。203040506070808486889092949698000204ZYZCBDFZCB图2中央财政支出占全国财政支出的比重与地方财政支出占全国财政支出的比重资料来源：根据《中国统计年鉴2005》绘制而成。我国分税制改革虽然有效地提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重，增加了中央政府的控制力，但是还存在着很多问题。1．中央政府财政支出占GDP的比重偏低，事权下放许多应由中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。在发达国家中央财政支出大多超过地方财政支出，发达国家中央支出占总支出的比重达到了60%以上。我国中央财政支出占总支出的比重呈现出逐渐下降的趋势，（如图2）在1996年达到最低点27.1：72.9；2000年的比重为近十年来最高值34.7：65.3;在2004年这一比重为27.7：72.3。许多应该由中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨12表22004年中央和地方财政主要支出项目（部分）项目国家财政支出中央财政支出地方财政支出中央负担该项的比重地方负担该项的比重基本建设支出3437.51343.82093.739％61％挖潜改造和科技三项费用1243.94274.38969.5622.06%77.94%支农支出1693.79141.81551.998.74%91.26%城市维护建设支出1061.9201061.920100%文教、科学、卫生事业费5143.65520.564623.0910.12%89.88%抚恤和社会福利救济费563.467.72555.741.4%98.6%社会保障补助支出1524.5195.661328.8412.83%81.17%国防支出2200.012172.012898.73%1.27%行政管理费2417421.791995.2117.45%82.55%公检法司支出1548.0981.941466.125.29%94.71%武装警察部队支出287.09256.1630.9389.23%10.77%政策性补贴支出759.8417.33378.4754.93%45.07%其他部门的事业费1114.29104.631009.669.39%90.61%其他支出2032.18294.851737.3314.51%85.49%教育费附加支出258.90.15258.750.06%99.94%行政事业单位离退休经费1028.1295.66932.469.3%90.7%国内外债务付息支出759.03741.3717.6697.67%2.33%资料来源：《中国统计年鉴2005》第278页。根据马斯格雷夫的观点，收入分配和经济稳定的职能主要由中央政府负责。但是中国财政支出中最具有再分配性质的几项，如“文教、科学、卫生事业费”、“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”却是由地方政府承担了大头；而“政策性补贴支出”地方政府也负担了将近一半的份额。这在世界各国都是极为罕见的。中央财政在这方面存在着严重的缺位现象。在中央将凭借其主导地位将事权下放的同时，省及省以下的政府也逐层将事权下放，但却没有给其相应的财权，这样造成了县乡两级财政的困难，基本上靠向辖区内居民征费满足支出，使得一些居民急需的公共品供给不足，很容易造成各种社会问题。2．大量预算外资金的存在。不管我国最初设立预算外资金到底基于何种目的,预算外资金的产生和存在无疑带有极强的分权含意,它实际上是高度集权的计划经济时期地方政府和各行政事业单位在体制外寻求获得比高度集权的体制内更大权力和利益的一种手段和途径。我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨13表3地方预算内、外财政收入占财政总收入的比重19831986198919921995199820002003地方预算内收入/预算内总收入62.4%63.3%69.1%71.9%47.8%50.5%47.8%45.5%地方预算外收入/预算外总收入62.8%58.8%59.7%55.7%86.8%94.7%93.5%91.7%①1993~1995年和1996年的预算外资金收支范围有所调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内资金管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比资料来源：《中国统计年鉴2005》预算外资金的存在,表明我国实际上在搞“体制内”和“体制外”的双重财政分权。在体制内、外财政分权并存的情况下,地方政府必然会采取各种各样的措施,力图在相对不规范并且有着更大“活动”余地的体制外寻求更大程度的分权,以扩大自身实际可支配规模、达到本地区财政利益最大化的目的。而这必然会侵蚀中央政府的财力基础,减少中央政府通过体制内分权所获得的财力。从而导致中央政府为了增强自身的控制力，而不得不重新集权。从我国1983年以来地方内外财政收入相对时间序列的变化看来（图3）4050607080901008486889092949698000204DFSRBDFWSB图3地方预算内外收入的变化趋势资料来源：根据《中国统计年鉴2005》绘制而成预算内分权的程度不断降低，而预算外分权的程度却在不断升高。并且预算外资金易失去控制，演变为乱收费、乱摊派，侵犯市场主体的利益，对经济增长造成扭曲。三、我国目前集权与分权度的分析集权与分权互有优缺点，两者相互补充，因此我们不能完全集权也不能完全分权，要在两者之间进行划分。衡量一国集权与分权的程度不能脱离一国的政治经济环境，只有当集权①1993~1995年和1996年的预算外资金收支范围有所调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内资金管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比。我国中央与地方政府间财