我国事业单位改革过程中存在的问题及未来改革的路径

1南开大学成人高等教育本科生学位论文我国事业单位改革过程中存在的问题及未来改革的路径学号：13033552370014姓名：江文杰批次：1303学院：现代远程教育学院学习中心：中山奥鹏专业：行政管理完成日期：2014年9月指导教师：翟磊2【摘要】事业单位是我国特有的一种社会现象，种类繁多，数量众多。随着我国经济体制改革、政治体制改革的推进，加快事业单位改革的步伐也日益显得迫切。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。推进事业单位改革关键要从体制机制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规范政事关系。近些年来，各地方和部门纷纷进行了一些事业单位改革探索，取得了一些成绩，但整体上说，我国事业单位改革并未取得实质性的突破。显然，如果不对事业单位改革存在的的相关问题解决好，未来的改革路径就很难顺利推进并取得实质性进展。【关键字】事业单位改革存在的问题未来改革的路径3目录一、绪论‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥4二、我国事业单位改革的现状‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥4（一）、人员多，财政负担重‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥4（二）、人事管理制度不完善‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥5（三）、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥5（四）、资源配置不合理，社会效益不高‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6（五）、体制、机制改革滞后，管理不完善‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6三、当前事业单位改革发展的基本取向‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6（一）、事业单位要科学分类，走向社会化‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6（二）、增强事业单位的公共性和自主性‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥7（三）、事业单位运行的法制化与民主化‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8四、事业单位未来改革的路径‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8（一）、根据政事分开原则，明确政府职责和事业单位职能‥‥‥‥‥‥‥8（二）、界定事业单位社会职能，逐步实施分类改革‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥9（三）、创新机制，强化事业单位内部管理‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥10（四）、制订相关配套政策，保证事业单位改革稳步推进‥‥‥‥‥‥‥‥11五、结论与建议‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥11参考文献‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥12致谢‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥134一、绪论在我国，国家是事业的兴办主体，事业单位的设立和发展并没有推向市场，事业单位机构的设立存在较大的随意性，设置程序并没有像政府机关那么严格。具体而言，我国事业单位体制长期存在以下问题：虚设机构，虚增编制，在编不在岗，布局不合理，职能不明确。一些事业单位职能定位不清，政事不分、事企不分，机制不灵活。公益服务供给在数量上存在重大不足，资源配置不合理的现象广泛存在。对于事业单位的运作缺乏有效的监督和管理，国家相关配套政策还不够完善，职员能上不能下，事业单位改革势在必行，必须打破能上不能下的局面，近1年来，我国事业单位人事制度改革取得较大进展，以聘用制度、岗位管理制度为主要内容的人事管理制度初步建立，但还存在一些问题。比如，能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；聘用合同的订立、解除、终止，各地做法不统一；奖惩等激励保障机制不够健全；人事争议处理依据不够明确等，这些问题都需要通过专门立法加以解决。本文首先分析了我国事业单位改革现状及存在的问题，然后探讨了当前我国事业单位改革的基本取向，最后重点分析了当前事业单位改革的基本路径。二、我国事业单位改革的现状（一）、人员多，财政负担重事业单位在参与社会竞争、深化改革过程中，事业单位人员超编，财政开支极大。政府以往的几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分人员转入事业单位，成了许多人理想的就业窗口，甚至变成了政府机关裁减机构和工作人员的转移阵地和缓冲地带。由于专业技术人员比例不足，管理人员相对过剩，造成冗员过多，负担过重，人员结构不合理，成为改革的瓶颈。据国家人社部门统计，目前，全国共有111多万个事业单位，人员规模达到3000多万人，加上退休人员900多万，接近4000万。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其中70%都是专业技术人员，20%是管理人员，10%是工勤人员，由于实行财政供给制，常常是只管事业投入，不管事业产出和效果，长此以往，国家财政供给不堪重负，政府背负的债务也愈来愈5重。同时，人满为患的事业单位往往又工作效率低、服务意识淡薄。改革事业单位已成为实现“小政府、大社会，小机构、大服务”的关键。因此，通过制定政策严格控制非专业技术人员的调入，鼓励事业单位腾岗吸引优秀专业技术人员，推行专业技术人员大面积竞争上岗，采取切实可行的措施分流人员，尽快形成事业单位人员优化代谢机制，激发事业单位人员的活力，提升事业单位的竞争力。（二）、人事管理制度不完善2014年前，我国还没有一部完整的事业单位人事管理条例，这使得我国事业单位人事管理制度存改革措施在实施过程中出现偏差。事业单位人事制度的各项改革措施在实施过程中不可避免地出现偏差甚至倒退，例如在实行“岗位管理”制度时，由于对于岗位设置认识不到位，缺少科学依据，造成了“岗位管理”在实际操作中恢复到了以“实际身份”进行管理的状态。专业技术岗和管理人员岗混合使用。特别是在义务教育的小学阶段，在“编制管理”过程中，出现了编制总量增长和公共服务发展的规模不匹配、编制缺乏动态调整机制、大量编外人员基本权益得不到保证等问题。以绩效工资为代表的绩效管理实施比较困难，没能充分发挥绩效管理功能。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国公共人事管理立法进程不断加快，初步形成了较为完善的人事法规体系。目前，我国行政机关有《公务员法》，企业有《劳动法》、《劳动合同法》等，唯独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，以上种种问题的出现阻碍了我国事业单位人事管理制度向前推进。直到2014年2月，我国才制定了《事业单位人事管理条例》。（三）、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重由于受我国传统计划经济的影响，事业单位设置不按照市场经济规律要求，而只是考虑政府本部门的特殊需要。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。这种“大而全，小而全”的事业单位大多条块分割，各自为政，各自为“事”，以本部门的利益放在首位。由于各类组织主体之间没有形成明确的责、权、利界限，从而造成了政事不分，政事一体化。事业单位的功能定位模糊，政事不分、事企不分，影响了政府提供基本公共服务的水平和效益。政事不分、事企不分是6我国事业单位管理体制的根本特征。政事不分不仅使得事业单位对政府形式深深的依赖，编制、经费、发展规划、设立与撤销等都要由政府决定。基本上没有独立的发展权力，极少数事业单位甚至利用政事不分，用公共资源为小集团谋利，扰乱市场经济秩序。政事不分、事企不分，使得某些事业单位的性质非政非企，亦政亦事，多重身份，在行政权力与市场利益之间左右逢源，这种错综复杂的局面使得事业单位改革的方向难以确定，改革步履艰难，导致人力、资金、设备等的巨大浪费。（四）、资源配置不合理，社会效益不高在计划经济体制下，国家是社会事业的举办者，通过行政化手段配置社会资源是一个基本特征。而国家的各类事业资源，也是通过各种行政化方式加以配置和运用的，从而形成非社会化的资源配置方式。其表现为事业单位投资的重复建设，服务面向狭窄和运行方式效率低下。各地方、各部门、各单位为了自身的利益，各自为政，各自为“事”，产生政事不分，又加上低水平重复建设，必然会降低各类事业资源的利用效率，从而造成了有限的事业资源的不合理配置和大量浪费，弱化事业单位提供公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下。（五）、体制、机制改革滞后，管理不完善事业单位缺乏竞争机制，人才的选拔和流动比较滞缓，很难有效激发员工工作的积极性和主动性。多做少做，其待遇都不变，多数事业单位管理体制和运行机制没有理顺，相关制度不配套。第一，没有建立健全配套规范事业单位的法律法规。第二，社会保障制度的配套不足。第三，事业单位和外部监管和内部约束机制不健全，政府的调控机制没有形成。政府对改革后的事业单位采取何种模式监管，如何运作，还没有统一的规划和安排。从改革的实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是主要依靠部门和地方政府为主实施。不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规范的制度建设。三、当前事业单位改革发展的基本取向（一）、事业单位要科学分类，走向社会化。7在市场经济体制条件下，就是要确立市场配置资源的基础性地位，从根本上替代以政府配置资源为主的格局。我国事业单位服务之所以质量差、效率低、结构失衡，这与事业服务资源配置的行政化有很大关系。因此，推进部门事业单位经营管理市场化、社会化，是合理、有效配置资源，增强事业单位体制内在活力的必然改革取向之一。要根据事业单位的公益性特点来进行科学分类，然后根据其特点进行改革，逐步走社会化、市场化、及企业化道路。在我国事业单位发展现状的基础上，要同时借鉴发达国家的成功经验，可以将我国事业单位大致分为以下几个大类：1．直接承担政府行政职能，并且为政府服务的事业单位，这类单位可以定性为行政执行类事业单位。2．承担公共事业职能并且为社会服务的事业单位，这类单位没有攒取利润的能力，经费都是由政府承担，所以这个类型的单位都是定义为社会公益类事业单位。3.能运用知识技术为社会提供技术服务的事业单位，这部分单位可以定性为中介服务类事业单位，对其改革的目标就应该是将其改革成公益事业法人或者企业或者民办非企业单位。4.以营利为主要目标并面向市场进行生产经营活动的单位，这类型的单位定性为生产经营类事业单位，这类事业单位的改革取向要转变为企业。（二）、增强事业单位的公共性和自主性。事业单位改革要以逐步增强其公共性和自主性为目标。1.一切事业单位的改革都必须朝着增强公共性的方向努力。以前我国事业单位的改革多是围绕政事分开进行的，忽视了事业单位的公共性使命，所以当前必须要改变这一观点。2.事业单位改革还要逐步增强事业单位的自主性。这里所说的自主性主要就是指事业单位的独立性与自治性。当前事业单位决策与执行一体化的行政运行范式已经表现出了种种弊端，虽然我国事业单位也认识到了这种决策和执行一体化体制的缺点，并且也一直努力改革这种体制，但是直到现在我国的政府及事业单8位之间仍然难以彻底分开。所以，事业单位改革的另外一个重要取向就是要继续增强事业单位的自主性。（三）、事业单位运行的法制化与民主化在传统的事业单位管理体制下，事业发展单位通过接受行政指令等来完成国家的计划，事业发展主要取决于国家领导人的重视程度，基本上缺乏必要的法律保障和民主监督，从而致使发展各项事业的意义必须反复经常地强调，事业经费必须经常去争取，事业机构的设立与撤消变化无常，导致事业发展产生许多消极影响。因此，随着事业职能范围确定，政事关系厘清，为了保证事业单位的规范、稳定发展，就必须改革传统的事业管理体制模式，加强事业立法，建立和完善包括科学技术法、教育法、文化法、卫生法、等方面的事业管理法律法规。建立现代事业制度，就要建立完善的事业法人制度，在现有的体制下，对各种类型承担社会事业职能的机构在设立、组织、以及与政府关系等各个方面，都有明确、具体的法律法规制度作保障。另外，要建立开放、公平、竞争和富有活力的新型人事管理制度，包括事业组织的用人制度、工资分配制度、考核晋升奖惩制度、社会福利与保障制度等。同时，事业单位在法律基础上民主化运行，实行事务向社会公开原则，接受政府行政管理部门的监督和公众监督。只有实现事业管理的法制化与民主化，强化事业管理，才能确保社会经济的全面发展。四、事业单位未来改革的路径（一）、根据政事分开原则，明确政府