我国公务员制度建设的现状问题与对策

—1—我国公务员制度建设的现状、问题与对策国家公务员系指国家工作人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理、行使行政职权、履行国家公务的人员。而国家公务员制度，是对国家公务员依法进行管理的各种法律和规章的总称。公务员制度是人类在工业文明时代不断探寻社会管理和国家管理真谛的理性产物。其发展之快，普及之广，是其他任何政治制度所不能比拟的。国家公务员制度首先诞生于英国，紧接着扩散到美国、西班牙、法国、德国。二战后，一批新独立的国家也纷纷效仿，建立起国家公务员制度。我国则在20世纪90年代初开始推行国家公务员制度。公务员制度的产生是现代社会化大生产和市场经济发展的客观需要。社会化大生产极大地提高了人类自身征服自然、改造自然的能力，也促进了社会生产方式的大变革。这时的政府已由昔日充当“守夜人”的角色变成了法力无边的“万能政府”。为了克服市场经济的失灵，需要政府这只有形的手强有力的干预、平衡，高效政府成为工业化时代的迫切需要。公务员制度作为科学、规范的人事管理制度，为现代政府建设一支精干的人才队伍提供了保证。可以说，没有现代公务员制度，就没有高效率的现代政府。二十一世纪，以信息技术为代表的科技革命对各国的影响不断加深，国际经济结构调整加快，经济全球化明显加快。与此同时，新的历史时期对政府公共服务提出了新的挑战。如何增强公务员制度的活力和提高公务员队伍的素质，提高效率、减少开支、改善服务，已成为一个全球性的重大课题。目前，建立和完善公务员制度是我国转轨时期迫切需要解决的现实问题，也是一项全新的开创性事业。任何成功的实践变革，都离不开深刻的理论准备，没有充分的理论论证，任何匆促的行动都不免受挫，这既要立足我国现实.又需借鉴别国经验。一、我国公务员制度的建立、发展与成果（一）我国公务员制度建立的背景—2—任何制度的建立，都与一个社会的政治、经济、文化发展紧密相联，作为干部人事制度重要内容的国家公务员制度，也不例外。1．市场经济体制改革对干部人事制度改革提出了新任务市场经济的核心内容之一是加强法制、平等竞争，将其引入干部人事管理领域，就为建立国家公务员制度的一系列新机制奠定了基础。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有能动的反作用。作为上层建筑的干部人事制度，是适应经济社会发展的要求而建立的，是为经济基础服务的。可以说，没有十一届三中全会以来以市场经济为取向的经济体制改革的深化，就没有与此相适应的干部人事制度改革和国家公务员制度。1978年12月，党的十一届三中全会决定将全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，并开始逐步改革传统的计划经济体制；1984年党的十二届三中全会提出我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；1992年党的十四大进一步提出要建立社会主义市场经济体制。公务员制度作为上层建筑的重要组成部分，实现从适应计划经济体制到适应市场经济体制的转变，就成为一个必然的趋势。2．传统干部人事制度的弊端对改革提出了现实要求我国干部人事管理体制的基础是民主革命时期解放区和人民军队的干部制度，建国后又借鉴了前苏联干部管理体制的一些做法。应该说，这一制度发挥了较好的历史作用。但随着经济体制改革的逐步深化，其弊端日益显现出来，主要是：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学的分类；管理权限过于集中；管理方式陈旧单一；管理制度不健全，用人缺乏法治；这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出；二是用人上的不正之风难以避免。3．邓小平理论为干部人事制度改革指明了方向早在1980年，邓小平同志就明确提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，强调改革干部人事制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劫、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、—3—明确的规定”。这些要求为干部人事制度改革指明了方向，提供了宝贵的理论依据。1987年党的十三大提出：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的统一部署下，在各级政府的大力支持下，干部人事制度改革取得了重要的成果：提出了干部“四化”方针；建立了退休制度，废除了干部领导职务终身制；下放干部管理权限，尝试打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式；探索了党政机关、企业、事业单位分类管理的思路，从而为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。（二）国家公务员制度的推行历程从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。1．调研准备阶段（1984—1989年）主要以研究、草拟法规为工作重点。为落实小平同志指示，1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年4月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。2．试点运行阶段（1989—1993年）根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。试点工作的实践进一步完善了条例的内容。—4—3．推行实施阶段（1993—1999年）1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》（国发〔2003〕78号）作为制度推进的依据。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。推行工作在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。4．健全完善阶段（1999—今）1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，奠定了良好的基础。2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。我国的公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，总结吸收了干部人事制度改革的经验，同时也借鉴了外国公务员制度中一些有益的科学管理办法，形成了中国特色的公务员制度。（三）国家公务员制度的主要特点公务员制度作为上层建筑的一部分，是同一个国家的经济基础和政治制度相联系的，体现了统治阶级的意志，并为统治阶级服务；作为国家政治制度的一个组成部分，它必然取决和服务于国家的根本社会制度。我国的公务员制度，是社会主义的政府人—5—事管理制度，继承和发扬了党和国家干部人事管理工作的优良传统，总结并吸收了十几年来干部人事制度改革的经验，同时也借签了国外公务员制度中的一些科学管理办法。我国公务员制度主要表现出以下特点：1．坚持党管干部的原则。党管干部原则是我国干部人事制度的基本原则。国家公务员制度作为我国干部人事制度的重要组成部分，是党的组织路线的体现，因此必须服从于和服务于党的政治路线。对于政府工作人员按照公务员制度进行管理，不是为了摆脱、削弱或淡化党的领导，而是为了改善和加强党对政府人事工作的领导。坚持党管干部原则，首先是党确定组织路线和干部政策，并通过一定程序转化为公务员管理的具体法律和法规，党管主持政治决策的高级公务员以及通过特定机构管理其他公务员，以切实加强党的领导。2．坚持德才兼备的用人标准。德才兼备原则是我们党在长期的斗争实践中形成的并被证明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是实行公务员制度所必须遵循的原则。坚持德才兼备，就是既要考察公务员的工作实渍和贡献，也要考核其政治态度和思想品德，以此作为录用、考核、评价公务员的标准，“德”“才”得兼，不可偏废。公务员的竞争上岗，同西方竞争的涵义是不同的，并非单纯的文化水平与业务能力的竞争，而且还包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。3．坚持全心全意为人民服务的宗旨。坚持为人民服务，即“为人民服务、对人民负责、受人民监督”，做人民的公仆，这是我国公务员最根本的行为准则。我国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民群众是国家的主人。坚持为人民服务的宗旨，要求公务员把为人民服务作为工作的根本出发点和最终归宿，以实际行为树立起真正的人民公仆和勤务员形象。总之，我国公务员制度要求公务员要坚持四项基本原则，在政治上与党中央保持一致；坚持党管干部的原则:强调全心全意为人民服务；坚持德才兼备的用人标准。我国国家公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端。—6—（四）我国公务员制度建设取得的成果党的十一届三中全会以后，随着我党工作重心的转移，经济体制改革不断推进，高度集中的计划经济体制被逐步革除。与此相适应，作为上层建筑的传统干部人事制度在邓小平人事人才理论的指导下，也进行了卓有成效的改革，其主要内容就是建立和推行国家公务员制度。1993年10月1日国务院正式颁布实施《国家公务员暂行条例》，标志着国家公务员制度在我国的确立，党的十五大和十六大又分别提出了“完善”和“健全”国家公务员制度，对国家公务员制度提出了更高的要求。自1993年8月《国家公务员暂行条例》颁布实施至今，己10年。这10年，正是我国承前启后、继往开来、向新世纪迈进的重要历史时期，也是我国干部人事制度改革不断深化、人才队伍不断发展壮大、人事人才工作实现较快发展的时期。10年来，在党中央、国务院及各级党委、政府的领导下，各级组织人事部门认真组织实施，全面贯彻落实，公务员制度建设取得了显著成绩。1．公务员制度管理法规体系初步形成公务员制度管理法规体系初步形成。10年来，围绕《国家公务员暂行条例》，国家有关部门制定了与之相配套的13个《暂行规定》、13个《实施办法》和一系列实施方案、实施细则。同时，各地还根据实际，在《条例》的基本框架下，制定了相应的实施办法和实施细则作为法规体系的补充。《公务员法》已由有关部门起草并多次征求意见，正呼之欲出。建立国家公务员制度，就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。其基本依据是《国家公务员暂行条例》。该条例共有18章88条，对公务员从进入国家机关到退休的各个管理环节，都做出了明确的规定，标志着我国公务员制度基本建立。至此，我国己形成由总法规到单项法规再到实施细则，在立法层次上由高到低，覆盖中央和地方的，比较完整且有机联系的公务员制度法规体系。公务员法规体系的建立，从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清，相互抵触等现象，公务员管理逐步走上了法治化、规范化和科—7—学化的轨道，政府机关人事