我国地方政府债务问题的现状影响与对策

我国地方政府债务问题的现状、影响与对策金融12-1邵君朋201205001024众所周知，举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权。在发达的市场经济国家及一些新兴工业国家，如美国、日本、韩国等，地方公债已成为国家公债制度的重要组成部分，并很大程度上支撑着地方经济社会的发展。我国虽已却确立了社会主义市场经济体制，分税制框架基本形成，但按法律规定，地方政府仍无权自行举债。国家长期坚持对地方政府举债的严格限制，其主要动机在于防止财力分散，避免重复建设，维护金融秩序。但尽管如此，调查表明我国地方政府债务已达到相当规模，除部分合法债务外，很多债务处于隐蔽状态。这些债务长期不受预算体制与政府统计监控，难以确认和量化，这显然不利于债务的管理和宏观经济调控，极易引发债务风险和财政危机。因此，为适应经济发展的客观需要，应该尽快建立地方公债发行制度，健全债务管理机制，使地方政府举债行为规范化、透明化，最大限度降低风险。一、我国地方政府债务现状（一）债务规模现状根据2011年6月27日发布的2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》显示:截至2010年底，全闰地方政府性债务余额107174.91亿元.其中:政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他有关债务总额分别为67109.51亿元、23369.74亿元和16695.66亿元.分别占总额的比重为62.62%,21.80%和15.58%`.从政府层级来看:省级地方政府性债务余额为32111.94亿元.占地方政府性债务总额的29.96%；市级地方政府性债务余额为46632.06亿元，占总额的比重为43.51%;县级地方政府性债务余额为28430.91亿元，占总额的比重为26.53。其中属于融资平台公司政府性债务余额为49710.68亿元，省级8826.67亿元、市级为26845.75亿元、县级为14038.26亿元，分别占总额的17.76%、54%和28.24%。地方融资平台公司数量及债务余额也有精确数字:根据审计结果显示，截止到2010年底，全国省级、市级和县级地方政府融资平台数量分为165家、1648家和4763家，共计6576家。从审计报告结果来看，截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%，近年来各地政府债和城投债发行规模详见下表。在2011年6月市计署《全国地方政府性债务市计结里》中显示:全国省、市、县收入的地方政府性债务余额为10.72万亿元，占当年GDP的27%,2010年底，占全国财政收入的129%，占当年地方财政收入的264%。地方政府债务增长的速度非常快.如果我国地方政府债务继续增长，我国地方政府债务风险就会面临失控。（二）当前地方政府债务管理现状1、举债分散，决策不严由于缺乏国家统一规范，各级地方政府举债决策分散，有的举债决策权在发改委，有的分散在各主管部门，有的则由举债单位自行掌握。举债主体更多地考虑如何快捷地筹集资金，在总体上缺乏科学合理的规划和严格的可行性论证，较少考虑偿债能力和财政承受能力，也缺乏科学民主的决策程序。为了举债成功，地方政府行政干预金融机构借款，对企业和个人的举债行为随意承诺和担保的行为比较普遍。近几年，为克服分散举债的弊端，某些地方政府有意通过地方投资公司打捆举债，一定程度上降低了部门举债的分散程度。2、偿债意识不强，偿债制度不健全在偿债问题上，不少地方政府存在“能不还则不还”、“新官不理旧账”等赖账思想。地方政府通常会采取各种方式拖延或逃避债务。首先，债务拖欠已成为地方政府的常用手段，拖欠的债务也成为地方政府债务存量的重要组成部分。其次，利用各种手段逃避或转嫁偿债义务，如频繁变换银行账号、行政干预法院公正执法等。有的地方政府为了转嫁其所属国有企业的债务负担，通过破产、分立重组、合资、租赁等方式帮助地方国有企业逃避债务。再次，当债务无法拖延，不得不偿还的时候，地方政府往往从其他支出渠道临时调用资金或通过举借新债，甚至挤占、挪用专项资金、拖欠公务员工资等方式偿债。各级政府缺乏真正的偿债管理制度。按照要求，有地方外债和国债转贷的县级以上地方政府应建立偿债准备金。但事实上，除了一部分省市级政府建立起偿债准备金外，大多数县级政府至今仍未建立。当地方政府无法偿还对上级的债务时，上级政府往往采取预算扣款的方式强制偿还债务，造成地方预算资金更加紧张。二、我国地方政府债务对社会经济的影响分析（一）、财政风险效应地方政府债务虽然在短期内增加了财政收入，但随之而来的将是更大规模的还本付息开销，对于财政保障能力低或财政支出刚性大、回旋余地小的地市，地方财政状况难免因为举债过多而不断恶化，严重威胁财政稳定性。东部某省份接近一半的地市政府债务余额是当地才正式收入的一半以上，地方财政步履维艰难以承受，严重影响公共服务的投入。（二）、信用风险效应政府代表的是最广大人民群众的利益，政府的很多经济活动都建立在政府信用的基础上。如果政府只借不还或拖延偿还，损害不仅是债权人的利益，更是政府的形象。据英国《金融时报》网站2013年12月31日报道，中国国家审计署在外界期待已久的一份报告中表示，截至2013年6月底，地方政府债务增长近70%，达到17.9万亿元人民币（2.95万亿美元）。如此庞大的债务规模，给中国经济带来了巨大风险。大量事实表明，在偿债机制不完善的情况下，地方增幅债务到期不能清偿使后续的政府投资项目投资、经营变得十分困难，地方政府债务的延期、拖欠降低了政府的公信力，恶化了信用环境，树立了不好的模范。（三）、效率风险效应地方政府相较于市场经济主体融资信用高，融资规模大，也更加方便，但这也极易诱使地方政府只考虑短期收益，忽视偿还能力，出现许多重复建设，低效投资的现象，造成资源低效使用和浪费。改革开放以来很多城市都设置了多个开发区，有些开发区功能重叠，分布密集，既浪费了开发区效益，又浪费了土地、水能、电力等资源，也加剧了政府的偿债负担。尽管近年各级政府清理了大批低效的开发区，但前期投资造成了巨大浪费。三、我国地方政府举债的对策建议（一）、建立健全统一的地方政府债务管理体制从目前的调查中看，谁都认为我国地方政府债务严重，但由于缺乏清晰可靠的债务信息，难以做出客观真实的评价。我国尚无一个统一、权威的机构对地方政府债务进行管理与监督。鉴于财政部门是政府债务的直接承担者，并且政府债务的规模和融资效益都与各级财政收支息息相关，所以，建议强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，地方政府应组织财政、审计部门，对与形成地方政府债务相关的部门与机构的债务状况进行彻底清查。对应该由地方政府负责的债务，要按照债务偿还期限划分不同档次，根据财力增长幅度制定相应的偿还激化，做好偿款资金的准备工作，在财政债务大幅度的降低之前，地方政府应严格控制新的债务增加。今后，凡是有地方政府债务的地区，或者在财政部门建立债务管理机构，全面负责贷款的申请、资金的划拨、资金使用监督、贷款的偿还等债务管理的业务工作；或者在现有地方信托投资公司基础上组建地方政策性银行，剥离其商业性业务，将财政信用、政策性金融的融资权限集中起来，作为地方政府融资的专门机构，统一执行地方政府的投资意图。总之，所有措施目的均在于加强地方债务统一管理，保证资金有效性。（二）、建立与地方政府债务相应的管理与风险防范机制实行严格规范的债务投资决策机制。各级政府应建立严格的债务投资决策责任制，以规范形式明确项目负责人应承担的偿债责任。为避免决策失误，应实行决策者一贯负责制，对项目的设计，施工，生产的全过程负责到底，全面监督。对造成重大损失浪费或使项目失败的负责人，应给予处分，直至追究其法律责任。建立地方财政偿债机制。地方政府应建立偿债基金，专项用于各种地方债务的偿还。敦促项目单位制定落实偿债计划，按月将资金汇入偿债基金，由政府统一负责还本付息。健全政府担保机制。在地方政府债务中，由政府担保的债务有一定规模，增加了债务风险。地方政府应加强对担保债务风险的防范，制定担保原则。对市场竞争性项目，财政可不予担保。根据项目的性质和特点，建立分级担保、实物担保等制度，尽量缩小担保规模。建立地方政府债务预警系统。根据我国地方政府负债现状，研究确定相对合理的债务监控指标体系，如债务期限结构、负债率、还款率等，保证债务规模与经济发展水平相适应，确保债务规模与偿债能力相适应。我们坚信，随着公共财政基本框架和分级预算体制的健全，随着对地方政府债务监管的日加严格，金融市场的运行将越来越安全，地方公债的运作空间将不断拓展，并在促进我国经济健康、稳定运行及地方经济社会协调发展中发挥重要作用。参考文献：[1]侯荣华：《中国财政、金融问题研究》2004年版[2]樊丽明李齐云等著《中国地方财政运行分析》2001年版[3]樊丽明黄春蕾李齐云等著《中国地方政府债务管理研究》2006年版