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1论我国民办高等教育的政府管制及其规范卢福财杨丽琳1(江西财经大学工商管理学院，南昌市，330013)[摘要]本文主要从民办高等教育经济性质分析入手，综合运用产业组织、政府管制、公共产品、信息经济学等理论，对我国民办高等教育政府管制的必要性、政府管制的发展演变过程、政府管制的现行体系、政府管制的成效、政府管制存在的问题和原因等进行了系统的分析，在此基础上提出了进一步规范我国民办高等教育政府管制，促进民办高等教育健康、有序发展的总体思路和对策建议。[关键词]民办高等教育；政府管制；效果；规范一、引言到2001年7月，我国各类民办高等学校及高等非学历教育机构已逾1300所，在我国高等院校中占据了相当大的比例，现已成为我国高等教育体系中一支不可忽视的重要力量。民办高等教育2作为伴随改革开放而崛起的新生事物，体现出强大的生命力，对于加快高等教育改革和发展、培养大批社会主义现代化建设人才具有重要的现实意义。20世纪90年代中期以来，随着高等教育供需矛盾的不断加剧以及高等教育改革呼声的日益强烈，民办高等教育已经成为教育界乃至整个社会关注的一个热点。学者们就民办高等教育的历史作用（吴霓，1996；秦国柱，1995；朱新涛，1996）、民办高等教育是否可以产业化（民办高教委，1997）、民办高校改革策略（潘懋元、邬大光，2002）、我国民办高等教育与国外私立高等教育比较（杜作润，1994）、以及民办高等教育存在的问题等进行了广泛深入研究。就民办高等教育中政府行为问题而言，目前理论界主要集中从管理体制角度来探讨（徐力，2002；盛冰，2003），这些研究，在一定程度上有助于我们了解在民办高等教育发展中，政府行为的作用、存在的问题，以及进一步规范政府行为的一些建设性对策和建议。但是，已有研究在政府行为的分析上大都比较零散，同时也缺乏较强的经济学理论支撑。目前的研究大多视政府为“黑箱”，只对政府管理民办高等教育存在的问题进行分析，提出对策。但对政府本身却很少做分析。对民办高等教育中政府行为的分析，多从宏观角度出发，研究管理体制和宏观政1作者简介：卢福财，江西财经大学工商管理学院院长、教授、博士生导师；杨丽琳，江西财经大学工商管理学院产业经济学专业硕士研究生。联系地址：江西财经大学工商管理学院，南昌市，330013；电话（传真）：0791-3816930；电子邮件：lu-fucai@263.net。2本文所探讨的主要是新中国成立以来发展起来的民办高等教育。为了突出研究重点，统一分析口径，本文对民办高等教育政府管制问题的研究主要集中在占主体地位的非营利民办高校提供的高等教育上。2策，较少从微观角度出发，研究针对民办高校个体的政府行为。理论工具的选择上，大多从教育学、行政学理论角度出发，运用经济学理论分析的较少。笔者认为，我国民办高等教育中存在的政府行为，相当大的一部分是属于政府管制的范畴3，因此运用政府管制理论来分析民办高等教育中的政府行为是必要的。但是，目前在对民办高等教育政府行为的研究上政府管制理论的运用几乎空白。20世纪90年代，政府管制理论逐渐引起我国理论界的重视，并用以分析我国的现实问题。目前，我国政府管制问题的研究成果集中在对西方管制理论的介绍（张帆，1993）和针对自然垄断、公用事业等领域的政府管制进行研究和探讨（张宇燕，1995；吕福新，1998；王俊豪，1999；戚聿东，1999；钱津，1999），对竞争性领域的管制问题只有极少的涉及（陈富良，2001）。总体而言，目前我国的管制研究范围还比较集中，对除上述领域之外的其他领域存在的政府管制研究较少，其中对文化、教育等领域的政府管制研究则更少。因此，将政府管制理论引入民办高等教育领域是非常具有现实意义和理论价值的。本文将从民办高等教育经济性质分析入手，综合运用产业组织、政府管制、公共产品、信息经济学等理论，对我国民办高等教育中的政府管制行为进行系统的分析和评价，在分析基础上对如何进一步规范民办高等教育中的政府管制，促进民办高等教育健康、有序发展提出一些对策和建议。二、我国民办高等教育政府管制的必要性政府管制是政府部门依据一定的法律、法规和规章制度，采用相应的手段对微观经济主体，包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行直接规范和制约的行为4。政府管制可分为经济性管制和社会性管制。经济性管制主要是在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，而对微观经济行为主体进行制约的行为。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量及伴随着提供它们而产生的各种活动制定标准和禁止、限制特定3微观政府管制与微观政府管理和宏观调控的区别：微观管制是政府针对微观经济层面上的部分市场失灵（不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息偏在和内部不经济）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政机构通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益，并使之避免或减少由个体经济决策（生产、销售及价格行为）带来的损害。微观管理，作为一种公共物品提供政策，是政府站在出资者的立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地区政府机构对国有企事业单位的直接管理活动。宏观调控是指政府运用宏观经济政策对宏观经济运行所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出，货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。（余晖，2002）4在西方经济学中，政府管制定义的外延和内涵不断地发生着变化。在1970年代以前，经济学对政府管制的研究主要集中于对某些具有规模报酬递增特性的特殊产业（如自然垄断产业、公用事业、以及金融、运输等产业）的价格与进入的控制进行考察。随着经济、社会的发展，管制领域不断地向竞争性产业扩展。管制的重心逐渐转向环境质量、产品安全及工作场所安全等社会性管制。3行为的行为。政府管制手段主要包括：进入（退出）管制；价格（收费）管制；数量、质量管制；财务会计管制、资产管制、资源环境管制、社会保障管制等。民办高等教育是指，国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办高等学校或其他高等教育机构的活动5。民办高等教育向社会公众提供的是各种形式的高等教育服务，就这一点而言，它与公办高等教育没有根本性的区别。但是，由于我国民办高等教育是在特定历史背景下出现的，其创办经费基本上以个人和社会投资性出资为主，民办高等教育要通过利用民间资金来举办，并依靠学杂费等维持运营6，这是它与公办高等教育的本质区别。相对于由政府举办并依靠财政经费维持的公办高等教育，民办高等教育更具市场性，民办高等教育机构的行为也更接近市场中的企业行为。因此，对民办高等教育实施政府管制是十分必要的。民办高等教育政府管制的必要性可以从三个方面分析。1．基于民办高等教育经济特性的分析对民办高等教育经济特性的认识，首先应从高等教育的经济特性开始。根据公共产品理论，可以认为高等教育是准公共产品7。从高等教育产品消费的受益范围来看，一方面受教育者通过接受教育，学到了知识、学到了技能，从而提高了自身在未来经济活动中的竞争能力，也增加了自己获得收入与享受生活的能力。这是一种内部效益，这种利益完全为受教育者所拥有并且不会因为其他受教育者的增加而减少。另一方面高等教育产品的消费在给受教育者带来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过受教育者外溢给了社会，使社会生产率得以提高，使得民族文化素养得以提高，使得国家政治制度得以在一个更为良好的环境中运行等等。从这种意义上来说，高等教育产品是非竞争性和非排斥性不完全的产品，即准公共产品。准公共产品是高等教育固有的属性，并不随着该产品提供者的变化而变化。因此，民办高等教育与公办高等教育一样，同样具有外部正效应，对于提高国民素质、培养对社会有用的人才发挥重要的作用。虽然我国民办高等教育与公办高等教育性质相同，但在运作机制上却存在很大的差别。我国的民办高校自筹资金、自主经营、公平竞争，这就决定了民办高校相对于公办高校具有更强的市场化的运行机制，具体表现为：民办高校从要素5《中华人民共和国民办教育促进法》中对民办教育的界定是：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。”这是本文定义民办高等教育的基础和依据。6虽然现实中的民办高等教育机构有非投资性的资金来源，如捐赠等，但这并不构成其资金来源的主体部分，这些投资性资金大多通过资产、设备使（租）用费、后勤服务收费等形式获取必要的回报。7产品按照在消费中的竞争性和排他性程度可分为公共产品、准公共产品和私人产品。准公共产品是性质上介于私人产品与公共产品之间的产品。这种产品兼具公共产品和私人产品的部分性质，即不能同时满足竞争性和排他性的要求。它可分为两类：一类是具有排他性和一定范围内的非竞争性的产品，另一类是非竞争性和非排斥性不完全的产品。（蒋洪，2000）4市场和产品市场上购买“教育生产”的有关投入，组织其“产品”——教育服务的生产，在教育服务市场上“销售”其“产品”。这些生产及交易活动是由民办高校这个产权主体来组织的。民办高校与“市场方”的关系主要是民办高校与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系。民办高校从资本市场上获得权益性资本作为股本金，节余时给予股东回报（如果是非捐助行为）8，融入债务性资金，向债权人支付利息；在教师市场上（本文只分析具有教育行业特点的教师劳动）雇佣教师的劳动进行教育生产，向教师支付薪水；在教育市场上招收学生，学生消费教育服务的同时支付学费；在产品市场和要素市场上购买其他教育投入品，按价格支付货币。在这里并无强制因素存在，遵循自由交换的市场法则。市场的宗旨是“以营利为目的”，然而,民办高等教育产品的准公共产品性质又要求民办高校不能像生产企业那样以追求经营利润为至高目标,而忽视社会公众效益。由于随着办学规模的扩大、组织结构的复杂、资产的持续膨胀,民办高校作为非营利组织的志愿性可能会不断降低,公益性受到削弱,办学中公益性与营利的矛盾就更加突出，民办高等教育中显现出市场失灵状况。在这种情况下，如果让民办高校完全靠市场机制进行运作，其结果是投入产出率提高的同时民办高等教育公益性的丧失。具体来说，就是教育政治、文化功能的丧失，教育“育人”本质的蜕变，教育产生异化。因此，政府必须对民办高校的行为在一定程度上进行管制，这个“度”就是民办高等教育活动在追求收益的同时，必须保障教育的质量和公益性质。2．基于民办高等教育信息不对称性的分析根据信息经济学的观点，在竞争不充分的市场经济中经济主体掌握的信息往往是不对称的。由于获得信息是需要付出信息搜寻成本的，这就使信息弱势方不愿或者不能获取充分信息。因此，信息不对称必定导致信息优势方存在为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害的动机。此外，由于市场经济主体在交易中总是根据自己所拥有的信息做出决策的，信息不对称必然导致资源配置偏离帕累托最优。在市场经济中，交易双方信息不对称性很大程度与交易产品的特点有关。产业组织理论中，将产品从信息角度分为“搜寻”产品与“经验”产品。“搜寻”产品是指消费者能通过检查在购买之前确定产品质量的产品，如家具、服装（确定式样）以及其他主要性质可以通过视觉或触觉检查而确定的产品。“经验”产品是82003年9月开始实施的《中华人民共和国民办教育促进法》第五十条规定：“民办学校在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家规定提取其他的必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”5指消费者必须通过产品的消费才能确定其质量的产品，如食品、娱乐服务、教育服务、软件等。“搜寻”产品交易时信息不对称性小，而“经验”产品交易时信息不对称性大。民办高等教育产品属于典型的“经验”产品。目前在市场上关