我国的转型秩序与法治发展战略四

我国的转型秩序与法治发展战略四七、法治进程分析之二：社会发展主导的法治建设阶段构建和谐社会目标的提出，标志着中国开始从经济发展优先战略向社会协调发展战略的转向。以此为界线，中国法治建设已经进入第二阶段，即以社会协调发展为战略的法治建设阶段。本阶段以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，预计以跨越“矛盾凸显期”的时期即2020年为终点，也将大致经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，以跨过高风险期为历史使命，也可称之为以“社会建设主导”的法治建设阶段。从理论上说，社会协调发展优先战略也可以成为中国改革开放前期的政策选择。其合理性在于：第一、从开始阶段就注重社会协调发展，比较符合经济与社会关系的理想特征。第二、可以避免“先发展、再矫治”的情况。然而，理论上的道理并不足已成为现实优先选择的实际理由，因为还有更强有力的行动逻辑在支配着人们的实际行动选择。主要是：其一、社会协调发展优先战略与基本需求不足的矛盾容易发生次序冲突。即人们在温饱问题未解决的条件下，不愿望协调发展方面付出更多。在上世纪八、九十年代，中国农村所以普遍“接受”了高污染的乡镇工业，是因为农民首先要迫切解决的是“吃饭”问题。其二、社会协调发展优先战略所需要的信息成本较高，人们不容易从一开始就认识此问题的重要性。第三、社会协调发展需要高额的资金投入，这是经济发展之初是难以解决的。2006年中共十六届六中全会被官方学者称之为中国“社会建设”的第一个纲领性文件。此种提法虽有争议，但中国从注重经济建设转向经济与社会协调发展的时代却也是一个基本事实。从中国决策层传递出来的信息看，中国为自己提出的推动社会协调发展的任务同样是艰巨的。按照中共十六届六中全会提出的目标，到2020年，中国将在一系列广泛的社会领域实现新的发展跨越，其中有相对硬性的指标，如城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，创新型国家基本建成，城乡居民社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备，资源利用效率显着提高，生态环境明显好转，等等。也有更加柔性化的软指标，如民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成，等等。应该说，有了前二十八年中国经济迅速发展的基础和目前仍属良好的经济增长势头，在未来十几年内实现上述一系列新目标，在经济和财力支持方面不是主要问题，主要问题在于依然是制度能力建设和机制的完善。特别应该看到，在民主政治发展不充分条件下，推进社会协调发展战略，有其特定的难题。如何破解这些难题，直接关系到中国下一步发展战略的成败。具体说，社会协调发展战略的成功，依然有赖于一些精细且苛刻的社会政治条件。第一、它特别有赖于一种良好的上层决策，以及推进决策实施的坚强决心。经验表明，在民主制度完善的条件下，由于良好的决策机制和纠错机制的存在，一个平庸的政治家不会带来太多的损害。而在民主制度不充分的制度下，最高层的决策正确与否则显出了决定性的影响。发展中国家的历史表明，政治上的决策失误，如果不能得到及时纠正，且酿成动乱，往往会把十几年经济发展的成果毁于一旦，甚至引发社会倒退。邓小平曾经说过，“把中国的希望寄托于某一个身上，是不好的”，也是一个深刻的道理。由于政治民主问题仍不是现阶段中国改革的重点，现阶段启动的中国社会协调发展战略的成功，依然在很大程度上要依赖于上层决策的正确性。第二，它特别有赖于政府对社会运行规律的知识把握。按照哈耶克等人的分析，市场机制的最大优势在于能够充分利用分散的、有价值的信息。中国已经初步建立了市场经济体制，在经济生活方面，能够发挥市场机制的作用。然而，社会协调发展在很大程度上是要克服“市场失灵”，要发挥政府的主导作用，这是市场体制的分散信息利用机制很难较好发挥作用的地方。一个基本的常识是，在民主政治不发达的条件下，政府的集中决策体制需要高昂的信息成本。由此提出的问题是，政府依靠什么样的信息和知识来推进社会的协调发展?政府能否有效地获取这些知识和信息?如何克服信息成本问题?人们注意到，中国新近提出要努力深化对“三个规律”的认识，即深化对执政党执政规律的认识，深化对社会主义建设规律的认识，深化对人类社会发展规律的认识。这表明中国已经认识到此方面问题的重要性。第三，它特别有赖于通过制度建设(特别是制度能力建设)和机制完善，建立起一种能够调动社会各方面和千千万万普通民众的积极性的社会机制，并把这种积极性引导于一种合理的行动目标。回顾中国前期改革，除了家庭联产承包责任制的改革，特别是在九十年代的中国经济改革中，中国改革的主要动力来自于地方政府的财政利益驱动，来自于各类经济、社会精英的利益追求，而不是来自于广大社会普通民众的积极性，甚至相当多的改革是以牺牲和忽视普通民众利益为代价的。构建和谐社会，关键在于重新构建政府与民众、精英与民众的利益纽带关系。用中国常用的政治述语表述，就是要“重新执政党与人民之间的血肉联系”，把构建和谐社会的行动，立基于千百万民众的自觉行为之上。这也是更为艰难的挑战。从法治建设方面看，在社会协调发展为主导的阶段，法治建设的核心是要建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长。具体说，应该在如下方面实现切实转变：一是法律建设领域将从围绕市场经济体制转向围绕公共服务与社会发展领域，法治政府建设将成为“重中之重”。二是法律价值将从注重法律效率平等转向注重社会公平。三是法治自身建设重心将从制度构建转向提高法治能力方面上来。四是法律的基本职能将从强调维护社会总体稳定转向解决深层矛盾，构建和谐的社会关系。五是将从司法中心(法院中心主义)转向多元纠纷解决机制与协调治理的构建。六是法律建设将转向完善法律运作机制，寻求高效低成本运行方面转变。七是法律将从讲求形式平等转向平等地为社会民众提供可利用的良好的法律服务。八、法治进程分析之三：政治发展主导的法治建设阶段如果到2020年，中国构建和谐社会的目标能够基本实现，按照一种合理的预期，中国将进入社会转型的矛盾下降阶段。此时，中国将有望成为仅次于美国的世界第二大经济强国，民众对国家的信心大为增强，抵御外部风险的能力大为提高，进行政治体制改革的良好社会条件基本具备。如能适时进入以政治发展为主导的阶段，法治发展也将转向围绕政治体制建设这个中心，社会主义法治国家建设进入最后的完成时期。中国为什么要把政治民主发展的解决时间放在未来?按目前的认识，这是由政治发展战略优先的局限决定的。第一、政治发展无法提供短期收益。政治发展无法直接解决基本需求的满足问题，如果经济发展不能迅速跟上，容易出现“收益空档期”，引发社会动荡。第二、人们对政治发展的目标和手段不容易达到认识一致。第三、政治发展容易引起多层次的需求，释放无序因素，与经济发展目标容易出现短期不相容。第四、在国家实力不强的条件下，过快的政治发展容易导致维护国家外部安全能力的下降。当然，对于政治民主发展的收益，已经是人所共知的常识。第一、良好的政治发展能够为经济发展提供一个公平的政治环境，实现社会成员对发展成果的共享。东欧一些国家体制轨型的正面经验证明了这一点。第二、在政治决策出现失误的情况下，发展良好的政治，主要是指业已形成的良好政治体制，可以降低纠错的成本，避免长期或更大的失误。这是为西方工业化国家长期历史证明明了的，也是政治学理论中的一项基本原理。第三、政治发展能够实现国家的长治久安。对于中国的政治体制改革，截止到目前最明确的时间表，是邓小平1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时讲的一段著名的话，邓小平说：“中国在经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”。邓小平所谓“中国在经过半个世纪以后可以实行普选”，其所指时间大致是在2030年至2040年之间。此后，人们很少再听到中国领导人对政治体制改革的时间表问题发表过意见。留给国际社会的印象是，至少二十世纪最后二十年，中国在进行经济体制改革的同时，政治体制改革却基本上原地未动。2006年，有着官方身份的学者李君如对此发表了不同的见解，他明确提出，中国的政治体制改革也一直在谨慎稳妥地进行中。并且，中国提出加强执政党执政能力建设，已经触及到了中国政治体制改革的核心。经济学家推算，到2010年，中国有望成为世界第三大经济体，到2020年时，中国将成为世界仅次于美国的经济体。甚至有专家更为乐观地预测，到2030年时，中国将超过美国成为世界第一大经济体。一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上通常会非常稳定。无论怎样，可以认为，在2030年至2050年期间，随着中国经济发展水平跃居世界领先地位，人均GDP达到或超过5000美元的中等发达国家标准(依目前标准)，全面进行政治体制改革的国际条件和国内条件更趋于成熟，政治体制改革的风险因素也将大大降低。上面对中国示来政治体制改革启动的社会条件做了乐观预测。这并不意味着中国必然会具备实施政治体制改革的良好条件。实际上，政治改革也会在另一种条件下启动，即应急启动。从俄罗斯和中国80年代末的经验看，长期的渐进改革或某一领域的改革的失败很容易使改革从渐进导向激进，或是使改革从一个领域暂时转向另一个领域。就中国的情况看，如果构建和谐社会的目标长期无法实现，致使社会不满情绪增长，危机因素增加，中国也不是没有走向激进改革的可能。同时，渐进改革与激进改革也不只有启动方式和改革方法的区别，自主适时的渐进改革，容易控制改革进程，使改革沿预期方向前进。相比之下，激进的改革方式容易使改革失控，增加改革后果的不确定性。所以，在何种条件下、以何种方式启动政治体制改革，有着非常不同的意义与后果。这主要取决于现阶段，即社会协调发展主导的法治发展的成效。在政治发展主导的法治建设阶段，中国法治将会集中于政党制度，选举制度和国家权力运作制度的改革与完善，政治体制改革将会有突破性的进展。按邓小平当初的设想，中国政治改革在体制设计上将同时满足两方面的要求。一方面，这种政治体制必须体现一种对权力的监督机制、制约机制、纠错机制和更替机制，解决权力过份集中问题，把国家最高权力纳入制度化运作的轨道，防止个人专断现象的再度出现，从而“能够从制度上防止出现文革那样的失误”。另一方面，这种政治体制必须有助于改善和加强共产党领导下的多党合作制，完善人民代表大会制度，“避免(权力内部的)很多牵制”。显然，这两方面要求在性质上是不尽相同的，如何在其中把握一种适度的平衡，将是对中国未来政治智慧的考验。八、结语：中国法治的长期性挑战与已有经验过去近三十年中，中国的法制建设已经取得了重大进展，同时仍将继续面临着以下几方面的长期性难题与挑战。第一，在制度建设方面，中国提出了“社会主义+法治国家”的目标，这在世界上是独一无二的，且没有成功的范例。这在法律制度方面提出了远比俄罗斯和东欧转轨国家更为艰难的体制构建任务，中国也为承受到了更多的国际压力。“社会主义+法治国家”的目标使中国法律制度建设带有更多的艰巨性和探索性。按照西方经典的法治理论，法治国家只能建立在以多党制和私有制为基础的社会中。也就是说，法治国家只能是资本主义国家的一种政治法律体制。中国提出的把“社会主义”与“法治国家”结合起来的制度构想，在人类法律制度史上是一种独特的法律制度目标，其不仅没有直接的经验可借鉴，其前景也不被西方国家看好。对中国来说，实现社会主义法治国家的建设目标，关键在于找到实现社会主义与法治国家结合的“结合点”。在前二十八年的改革开放进程中，中国逐步完善了共产党领导下的多党合作制的体制构架，在实践中逐步加强和完善人民代表大会制度，提出并探索以社会主义公有制为主体的混合所有制经济模式。这为中国社会主义法治国家建设确立了总体的体制框架。然而，把这种体制框架变成具体可行且长期有效的法律制度，仍然存在着许多难