我国监狱经济体制改革的探讨

我国监狱经济体制改革的探讨作者：倪毅高晓华2007年3月内容摘要监狱经济是伴随着监狱及其行刑活动而产生的一种特殊的经济活动，它的存在及其发展不仅能使罪犯劳动力资源得到开发利用，为国家经济建设做出贡献，而且还能为监狱有效执行刑罚提供物质保障和现实载体。而监狱经济的运行状况，直接取决于监狱经济体制。在传统的社会主义计划经济体制时期，监狱经济体制是一种权力高度集中、监狱和监狱企业合为一体的体制，并且一直延续到今天。但是在当前市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，处于弱者地位，经济效益不断下滑，监狱的生存也受到了直接威胁，监狱的改造质量水平因此而不断下降。表现在监狱经济方面，面临着监狱企业补充监狱各项建设经费、生产经营债务、办社会等负担过重；监狱企业长期投入不足，发展空间严重受阻；传统监狱企业管理体制不适应市场经济等主要困难与问题。表现在监狱经济体制方面，存在监狱刑罚执行、教育改造职能和监狱经济管理职能难以到位；监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难；现行监狱经济体制的瑕疵容易滋生司法腐败等主要弊端。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入，以“监企合一”为核心的监狱经济体制面临的困难与弊端逐步显露，越来越不适应形势发展的要求。因而这一问题也是当前亟待研究解决的重要课题。本文在对监狱经济发展历程进行总结回顾的基础上，明确了监狱经济的重要地位，论证了监狱经济体制改革的必要性，从多方面分析了监狱经济体制存在的弊端和问题，并提出了我国监狱经济体制改革的方向和对策。本文认为，必须加快监狱经济体制改革，要加大改革力度，落实全额保障政策，推进监、企、社分开，使监狱更好地履行刑罚执行职能；要认真执行政策，将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开；要努力建立现代企业制度，理顺监企关系，建立促进新型监狱体制规范运行，以“全额保障，监企社分离，收支分开，规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标，从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题，从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。关键词：监狱经济改革探讨目录摘要……………………………………………………………1引言……………………………………………………………4一、监狱经济的概述…………………………………………7（一）监狱经济的基本涵义…………………………………7（二）监狱经济的主要特点…………………………………7（三）监狱经济关系…………………………………………9（四）监狱经济的产生原因…………………………………10二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革……………14（一）新中国监狱生产的创建阶段………………………15（二）监狱经济的形成和发展阶段………………………16（三）我国监狱经济的现状…………………………………19三、我国监狱经济体制改革的必要性………………………20（一）当前监狱经济面临的主要困难与问题………………20（二）现行监狱经济体制存在的主要弊端…………………24四、对我国监狱经济体制改革的探讨………………………27（一）监狱经济体制改革的目标……………………………27（二）监狱经济体制改革应坚持的原则……………………28（三）对于我国监狱经济体制改革的几点思考……………29结束语…………………………………………………………34参考文献………………………………………………………35后记……………………………………………………………37我国监狱经济体制改革的探讨引言罪犯劳动是指罪犯在监狱机关的组织和监督下从事改造自然并使自身得到改造的活动。马克思主义认为：“劳动是人类生活的第一基本条件。”劳动创造了人类本身，创造了人类社会及其历史，劳动实践是人的意识、观念产生、发展及转化的主要源泉。罪犯作为社会中的一员，也应该参加劳动，需要在劳动中改造自身。罪犯劳动是人类社会劳动的一个组成部分，是自由刑执行的基本内容之一，其根本目的也是为了改造罪犯。罪犯劳动并非我国独有。16世纪建造的阿姆斯特丹监狱据认为是“以劳动疗法使犯人回归社会”的第一批现代监狱。罪犯劳动也是国际人权文件规定的囚犯义务。世界各国的法律也都明确规定服刑犯人须参加劳动。现代各国监狱普遍认为，对罪犯的有效劳动进行合理的经营还可以减少国家的财政支出，节约改造成本。我国的罪犯劳动以马克思主义理论及其劳动学说为指导，成为改造罪犯、造就新人的基本手段，从而使罪犯脱离了残酷的惩罚和压迫，这是我国罪犯劳动的本质和特色所在。我国现行《监狱法》明文规定，对罪犯实行“惩罚和改造相结合，教育和劳动相结合”的改造原则，并由国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。为适应劳动改造罪犯需要，保障监狱罪犯劳动改造场所和条件，监狱兴办生产经营项目进而构成了我国社会主义国有经济的一个特殊部分即监狱经济。我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分，受历史原因和计划经济体制因素的影响，长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了”，到“两个结合”，再到“改造第一，生产第二”，历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正确指导，但是监狱经济的地位始终处于附属的地位，对监狱经济的管理同监狱管理一样，长期实行中央和地方管理，逐步形成了“监企合一”的监狱经济管理体制。在计划经济年代，国家实行单一的公有制经济体制，生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所，而且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时由于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的行业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分散，技术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。随着我国市场经济体制的建立和完善，面对激烈的市场竞争，“监企合一”的管理体制使监狱企业缺乏应有的生机和活力，难以适应市场竞争，普遍出现了经营困难。同时由于监狱经费不能足额保障到位，监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的重负，造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体，但是由于生产收入和监狱经费直接挂钩，监狱企业既要按照法律规定，服从、服务于监狱“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的工作方针，又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事，所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求，并且由于监狱经济的困境，严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥，个别监狱甚至发生了利用职权创收等严重的警察犯罪案件。近年来，国家司法部作为监狱主管部门会同理论界与相关部门先后多次召开专题会议，研究解决监狱经济困难的问题，并出台了一系列对监狱企业的扶持优惠政策，但是至今仍未能从根本上解决监狱经济发展问题。针对监狱经济发展面临的困境，各级司法行政机关以及基层监狱也进行了积极的探索与尝试，但是由于全国监狱经济管理模式和条件千差万别，一直没有探索出普遍适应全国监狱企业发展的成功道路，监狱经济管理体制改革问题遇到了前所未有的坚冰。笔者作为司法行政系统的一名工作人员，在工作实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了经济管理研究生课程学习以后，更加深刻地认识到，进行监狱经济管理体制改革，走出监狱经济发展困境，是适应社会主义市场经济体制，保障监狱正确执行刑罚，维护安全稳定职能的迫切需要。所以，对我国监狱经济体制改革问题进行学习和研究，积极探索符合中国特色社会主义监狱经济管理模式，是一件十分有意义的事。本文以经济管理学科的相关理论作指导，阐述监狱经济的概况，分析我国监狱经济体制现状和存在的问题，并初步探求具体之改革措施。一、监狱经济的概述（一）监狱经济的基本涵义作为国家的刑罚执行机关，监狱在履行惩罚和改造罪犯职能的过程中，必然会遇到一个现实问题即罪犯劳动力资源的开发利用。对于这一问题的解决，从监狱这一微观层面讲，已经超出了刑罚执行的范围，但这一问题本身又与刑罚执行活动存在着内在的联系。罪犯劳动力资源的开发利用，不可能脱离监狱及其行刑活动而完全独立存在。无论哪个时期的监狱，其在履行职能的过程中，都难以回避罪犯劳动力资源的开发利用，即罪犯劳动问题。对劳动力资源的开发利用是一项纯粹的经济活动。而开发利用罪犯劳动力资源，既具有一般经济活动的共同内容和本质，同时也有它自身的特性。开发利用罪犯劳动力资源，其前提条件是罪犯及其监狱的存在，没有罪犯及其监狱的存在，也就无所谓罪犯劳动力资源的开发利用问题。据此，可以将监狱经济定义为：与监狱行刑活动相伴而产生，以罪犯为主要劳动力并在其过程中完成对罪犯劳动改造的生产、分配、交换和消费活动的总和。监狱经济的核心是监狱生产，监狱经济的组织主体是监狱企业，而不是监狱，对监狱而言，监狱经济活动有它的独特性。监狱经济的存在、运行和发展，也要按经济规律办事。不讲成本和收益，不能提供市场所需要的产品和劳务，监狱经济就不可能存在和发展。（二）监狱经济的主要特点1、监狱经济与监狱行刑的融合性。与一般社会经济活动相比较，监狱经济与其最大的区别就在于，监狱经济活动以监狱的在押犯为主要劳动力。作为劳动者，国家有义务对罪犯劳动力资源加以开发利用。作为罪犯，国家有权利也有义务对其进行惩罚和改造。监狱经济活动和监狱行刑活动，都离不开罪犯这一共同主体。与罪犯作为特殊劳动者的身份相比较，罪犯作为刑罚惩罚和改造的对象的身份应是根本的，罪犯无权以参加监狱经济活动为理由，而摆脱监狱对其进行的惩罚和改造活动，任何组织也无权以开发利用罪犯劳动力资源为理由，而使罪犯脱离监狱行刑活动。在监狱对罪犯执行刑罚和罪犯接受刑罚的前提下，对罪犯劳动力资源进行开发利用这一监狱经济特殊的活动才能存在。所以，监狱经济活动与监狱行刑活动存在着密切的关系。监狱行刑活动直接影响着监狱经济活动及其效率和效益。监狱经济活动与监狱行刑活动之间的关系不同于一般的两个事物之间的关系。由于罪犯是这两个活动的共同主体，因此，监狱经济活动不仅和监狱行刑活动存在着联系，而且在一定程度上还与其融合在一起。依据我国刑事法学原理和有关刑事法律规定，我国监狱对罪犯执行刑罚即监狱行刑，主要包括两方面的内容，即惩罚和改造罪犯。剥夺自由是惩罚罪犯的内容之一，除此之外，依法强制有劳动能力的罪犯进行劳动，以及给予罪犯较低的劳动报酬等，也是惩罚罪犯的内容。因此，我国有关刑事法律明确规定，有劳动能力的罪犯应当或必须参加劳动。罪犯在劳动过程中，同样也是没有人身自由的，因而，罪犯劳动本身包含着刑罚对罪犯的惩罚性在内。2、监狱经济存在的客观性和运行的相对独立性。监狱经济虽然以罪犯及其监狱的存在为前提，并受监狱行刑的影响和制约，但监狱经济活动有它的相对独立性。监狱对罪犯进行惩罚和改造是监狱的基本职能，也是监狱的权利。但是，监狱在行使其权利、履行其职责的过程中，并不能否定对罪犯劳动力资源的开发利用这一客观要求及其实践活动。罪犯入监服刑，并不意味着国家必须无条件地为罪犯提供其生存所必需的生活资料，按劳分配原则也并不因一个人的法律身份的改变而改变。罪犯需要劳动，罪犯必须劳动，这不仅是法律的要求，也是社会对罪犯劳动力资源开发利用的必然要求。因此，监狱经济的存在是客观的。开发利用罪犯劳动力资源，并不会影响监狱的行刑活动，在服从经济规律的前提下，它反而会促进监狱行刑活动的效率和效益的提高。监狱经济的存在不但是客观的，而且其运行也是相对独立的。监狱不能以行刑为借口，直接干涉监狱经济活动，也不能为监狱经济活动制造障碍。监狱经济在运行过程中，要服从市场法则，按经济规律办事，这样，监狱经济活动才能存在并正常运行。监狱行刑活动虽然会影响监狱经济活动，但它却不能改变监狱经济活动的本质，监狱经济活动更不能演化为监狱行刑活动。3、监狱经济追求效益的双重性。作为一种经济活动，监狱经济首先必须追求经济效益。以最小的劳动消耗，取得最大