我国财政支出规模变化的分析及其合理控制

我国财政支出规模变化的分析及其合理控制摘要:文章对我国改革开放以来财政支出规模的变化趋势进行了实证分析,揭示了我国财政支出规模下降的背后仍然是政府实际支配资源规模的扩大,对这种变化趋势的合理性进行了分析判断,剖析了我国“财政之谜”(财政支出规模下降而企业负担重)的实质,给出了我国适度财政支出规模的基本要求及界定标准,提出合理控制我国财政支出规模的基本思路就是根据公共财政的内在要求,系统改造现行财政支出制度安排,构建符合公共财政要求的公共财政支出制度框架。关键词:财政支出;预算外资金;预算内资金;公共支出;规模控制一、我国财政支出规模的变化趋势及分析判断(一)我国财政支出规模的变化趋势1.我国小口径的财政支出规模的变化趋势改革开放以来,我国小口径的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重呈现出先降后升的变化趋势,预算内财政支出占GDP的比重1978年为30.96％,1995年降到最低点11.6％,以后逐渐上升,2002年上升到21.4％。2003年估计这一比重达到21.6％,见下表一。表一我国小口径的财政支出规模的变化表单位:亿元,％┏━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━━┓┃年份┃1978┃1980┃1985┃1990┃1993┃┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━┫┃F┃1122.1┃1228.8┃2004.2┃3083.4┃4642.3┃┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━┫┃GDP┃3524.1┃4617.8┃8964.4┃18547.9┃34634.4┃┣━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━━┫┃F/GDP┃30.96┃26.6┃22.4┃16.6┃13.4┃┗━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━━┛表一我国小口径的财政支出规模的变化表(续)┏━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓┃年份┃1995┃1996┃1997┃1998┃┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫┃F┃6823.7┃7937.5┃9233.6┃10798.2┃┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫┃GDP┃58478.1┃67884.6┃74462.6┃78345.2┃┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫┃F/GDP┃1l.6┃11.7┃12.4┃13.8┃┗━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛表一我国小口径的财政支出规模的变化表(续)┏━━━━━┳━━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┳━━━━━┓┃年份┃1999┃2000┃200l┃2002┃┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫┃F┃13187.7┃15886.5┃18902.6┃22012┃┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫┃GDP┃82067.5┃89403.6┃95933.3┃102398┃┣━━━━━╋━━━━━━╋━━━━━╋━━━━━╋━━━━━┫┃F/GDP┃16.1┃17.8┃19.6┃2l.4┃┗━━━━━┻━━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┻━━━━━┛说明:F代表预算内财政支出。资料来源:《根据中国统计年鉴2002》有关资料计算,其中,2002年数字根据项怀诚《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》有关资料计算得到。2.中口径的财政支出规模的变化趋势中口径的财政支出规模即预算内财政支出与预算外财政支出之和占GDP的比重的变化,必须联系国家对于预算外支出资金口径的调整来考察。1993、1996年国务院两次调整了预算外资金支出口径,从而导致预算外资金范围的缩小,这样预算外资金1993、1997年两次大幅度下降,因此对中口径的财政支出规模变化可以按照预算外资金口径两次调整的时间来分析。1993年国务院对1986年决定的预算外资金范围进行了调整,原来确定为预算外资金的国有企业留利和专项基金不再作为预算外资金,而此项资金占预算外资金的比重一直维持在80％左右。这就是说按1993年调整后的预算外资金口径计算,1978—1992年间预算外资金规模只有统计年鉴公布的预算外资金规模的20％,这样对1978—1992年间的中口径财政支出规模就可以用该期间(预算内支出十统计年鉴公布的预算外资金支出的20％)占GDP的比重来计算。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,对预算外资金的概念作了明确的规定,同时将13项数额较大的政府性基金纳入预算管理,地方财政部门掌管的预算外资金也纳入地方预算。因此,1996年国务院只是将预算内外资金相互间进行了调整,一部分预算外资金纳入预算管理,并没有缩减预算内外资金的总规模。这样,1993年以后中口径的财政支出规模就可以用统计年鉴公布的预算内外支出之和占GDP的比重来衡量,不需调整,据此可以得到我国中口径的财政支出规模的变化趋势。表二我国中口径的财政支出规模变化表单位:％┏━━━━━┳━━━━┳━━━┳━━━━┳━━━┳━━━┳━━━┓┃年份┃1978┃1980┃1985┃1990┃199l┃1992┃┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫┃F/GDP┃30.9┃26.6┃22.4┃16.6┃15.6┃14.0┃┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫┃W/GDP┃1.9┃2.7┃3.0┃2.9┃2.8┃2.7┃┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫┃Y/GDP┃32.8┃29.3┃25.4┃19.5┃18.4┃16.7┃┗━━━━━┻━━━━┻━━━┻━━━━┻━━━┻━━━┻━━━┛表二我国中口径的财政支出规模变化表(续)┏━━━━━┳━━━┳━━━┳━━━┳━━━┳━━━┓┃年份┃1993┃1994┃1995┃1996┃1997┃┣━━━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫┃F/GDP┃13.4┃12.4┃11.6┃11.7┃12.4┃┣━━━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫┃W/GDP┃3.8┃4.0┃5.6┃3.6┃3.6┃┣━━━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━╋━━━┫┃Y/GDP┃17.2┃16.4┃15.6┃17.3┃16.O┃┗━━━━━┻━━━┻━━━┻━━━┻━━━┻━━━┛表二我国中口径的财政支出规模变化表(续)┏━━━━━┳━━━━┳━━━┳━━━┳━━━━┳━━━┓┃年份┃1998┃1999┃2000┃2001┃2002┃┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━╋━━━┫┃F/GDP┃13.8┃16.1┃17.8┃19.6┃2l.4┃┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━╋━━━┫┃W/GDP┃2.8┃3.9┃3.9┃4.O┃4.0┃┣━━━━━╋━━━━╋━━━╋━━━╋━━━━╋━━━┫┃Y/GDP┃l6.6┃19.9┃21.7┃23.6┃25.4┃┗━━━━━┻━━━━┻━━━┻━━━┻━━━━┻━━━┛说明:F、w、Y分别代表预算内支出、预算外支出、预算内外支出之和,Y=F+W。资料来源:根据《中国统计年鉴1999》、《中国统计年鉴2002》相关资料计算。2001、2002年为估算数。从表二可以看出,包括预算内外支出的财政支出占GDP的比重也呈现出先降后升的变化趋势,预算内外支出占GDP的比重1978年为32.8％,1995年降到最低点15.6％,以后逐渐上升,2000年上升到21.7％,2002年估计上升到25％左右。3.大口径的财政支出规模的变化趋势大121径的财政支出规模指的是政府全部支出占GDP的比重,按我国统计口径,大口径财政支出包括预算内支出、预算外支出、财政收入退库支出、社会保障基金支出和非合规性的制度外支出。由于非合规性的制度外支出无账可查,因此对大口径的财政支出规模只能采取估算,这就导致目前我国对大口径的财政支出规模有不同的看法,有的认为在30％以上,有的认为在35％以上,有的认为在40％以上(张木生,2001)。但是对既没有在预算内支出反映也没有在预算外支出反映的非合规性的政府支出,一般认为相当于预算外支出水平,据此认为,目前我国大口径的财政支出规模在30％以上应该是没有高估的。但由于非合规性的政府支出开始形成于1990年代,在此之前非合规性政府支出较少,因此20世纪80年代大口径的财政支出规模可以用中口径的财政支出规模代替。这样我国大口径的政府财政支出即综合财政支出规模在1978—2002年间基本上维持在30％左右,没有大的变化。(二)对我国财政支出规模变化趋势合理性的判断对我国改革开放以来财政支出规模变化趋势合理性的判断目前存在着两种不同的观点:一种观点以瓦格纳提出的公共支出不断增长法则作为依据,认为1978—1996年我国经济快速增长,经济发展水平不断提高,人均收入水平不断上升,财政支出规模应该呈不断增长的趋势,而实际上我国财政支出规模不断下降,因而是不合理的(赵志耘,1998);另一种观点以财政支出规模与经济增长之间的相互关系为依据,认为1978—1996年间,经济快速增长,财政支出实际增长比GDP实际增长速度慢,财政支出规模不断下降,表明我国经济增长开始摆脱对财政支出增长的依赖,开始转向主要依靠市场机制推动,因而财政支出规模不断下降是合理的(赵杰,1999)。我们认为,由于我国财政制度的不规范,从而导致三种口径的财政支出规模的存在,因此,必须结合三种口径的财政支出规模变动的具体情况作具体分析判断:1.小121径的财政支出规模在1978—1995年间不断下降有其合理性的一面,但下降太快;又有其不合理性的一面,1996年不断上升是合理回归。这是因为1978年开始市场化取向的经济体制改革以来,市场机制作用不断增大。市场机制的突出作用体现在国有经济之外的非国有经济(包括私营、个体、联营、外商投资经济等)的快速发展,非国有经济的快速发展承担了过去计划经济体制下本应由财政承担的一部分职责,从而市场化改革的深入,市场机制作用的增大,财政承担职责范围就逐渐缩小,这样对财政支出的需求仅限于公共商品和服务提供领域。因而市场化取向的经济体制改革导致财政支出范围的不断缩减,财政支出规模随之下降,并且与财政支出规模下降相伴随的是经济的持续性增长,因此财政支出规模下降就有其合理性的一面,但是,这只是问题的一个方面。另一方面,从财政支出规模的最低限度——维持政府最基本的职能的实现角度看,我国一般社会公共需要必要量占GDP的比重1978--1996年间从20.69％下降到18.66％基本上没有什么变化(杨斌,1998),因此我国财政支出规模的最低限度应该在20％左右。然而,我国以往的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重则从1985年的22.36％下降到1995年的最低点11.6％,这表明在此期间我国政府集中分配的预算内财政支出资金连维持政府最基本职能实现的资金需求都保证不了,小口径财政支出规模下降太快又有其不合理的一面。1996年以后小121径财政支出规模逐年回升,2002年已达到21.4％,应该说是合理回归。2、中口径的财政支出规模在1978年以来也是不断下降,但由于预算外资金支出占GDP比重在此期间是缓慢上升的,因此部分抵销了预算内资金支出占GDP比重的快速下降,使得这期间中口径财政支出规模虽然由1978年的32.8％下降到1995年最低点15.6％,但每年下降幅度要比小121径的财政支出规模年均下降幅度慢0.2个百分点,1996年开始中口径财政支出规模因小口径财政支出规模的上升而逐渐回升,也是一种合理回归。3.大口径的财政支出规模即政府实际分配的资源占GDP比重的变动趋势是不合理的。市场化取向的经济体制的改革,政府职能的转变,财政支出