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1《关于完善我市农村土地承包经营权流转机制的调研与思考》包头市委党校哲学社会学教研室土地是人类赖以生存的最基本资源，土地制度是农村经济制度中最根本的制度。随着二、三产业的快速发展，外出务工经商人员大幅增加，各地由此不同程度地造成了土地使用分散、闲置、流动性差，甚至出现了抛荒现象，这一问题已成为新时期影响农村社会生产力发展和制约农业生产适度规模化经营的主要障碍。正确认识我市当前农村土地流转的形势和发展趋势，强化政府服务职能，规范农村土地流转，加强城乡基础设施建设，是当前值得探讨的重要课题。现代农业发展需要与现代生产力发展水平相适应的生产关系，制度建设和创新是完善生产关系重要内容和体现，制度建设也是体制创新的集中体现和最终成果。毫无疑问，狠抓生产力各要素是非常必要的。但是，在当前条件下，农业生产经营组织制度创新尤为重要。根据包头市农村牧区经济发展客观需求，我教研室经过近一年的调查研究推出这份调查报告，其中重点阐述耕地、草场流转制度及农牧民组织化制度建设。一，耕地、草场流转的意义和作用耕地、草场流转是农村牧区经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。反过来，又必将促进农牧业生产力的发展。1.有利于传统生产方式与现代生产方式的对接。现代农业生产者经营农业不仅仅是自给自足，而重要追求就是获得更大效益。在新的历史条件下,现代农业获得效益的有效途径就是发展现代农业,适度规模经营，通过扩大耕地、草场利用规模，增加资金投入规模，引进高新技术，实施机械化耕作，把握市场信息，接受优质服务等方式，增加生产经营者的收入。而耕地、草场通过流转，将过去分散的耕地、草场相对集中起来，在不改变农业基本制度的前提下,形成耕地的适度规模,可以有效地弥补农牧户小规模经营的局限性和粗放经营的生产模式，形成农业的产业化/规模化经营,与市场2经济相衔接。2.有利于农业生产要素优化配置。通过耕地、草场流转把零星的耕地、草场从千家万户农民手中集中连片，按效率原则重新配置耕地、草场，进行适度规模经营，有利于改善人力资本的配置效率，促进耕地、草场、资金、技术、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合，提高农业生产力；有利于农业的分工与专业化，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路，实现耕地、草场资源的充分利用。3.有利于形成规模经济，农民富裕。引进耕地、草场流转机制，把承包户不愿经营的耕地、草场流转给种田大户、合作组织或龙头企业。种田大户、合作组织或龙头企业发展专业经营、规模经营，从而实现农业的专业化、集约化和现代化。而农民在握有承包权的前提下保证了稳定的租金收益，转移出来的劳动力可以从事比较效益较高的二、三产业，转变成产业工人，获得更高的收入，实现由温饱向富裕的过度。4.有利于统筹城乡发展，促进农村社会进步。耕地、草场流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，解除了耕地、草场对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动了城市化和农业现代化的进程；同时，农村耕地、草场的流转也吸引了一些城镇居民、企事业单位、甚至外商到农村开发、经营农业生产、加工型企业，发展庄园农业、生态农业、旅游观光农业，带动了农村社会的进步。二，包头市耕地草场流转现状根据《关于包头市农村耕地、草场流转情况的调研报告》，截止2007年，包头市耕地、草场流转面积共计43万亩，其中耕地流转面积是17万亩，占耕地总面积的4.1%；草牧场流转面积是26万亩，占草场总面积的1.2%。从耕地、草场流入方向来分析，流入农牧户的面积约占耕地、草场流转面积的95%，流入企业的面积约占5%。为了进一步揭示包头市土地流转发展状况，本课题组在包头市土右旗、固阳、九原区进行了调研，其中就土地流转的相关问题对土右旗农户进行了问卷调查，本次调查发放问卷60份，有效问卷50份，通过对调查问卷的分析，可以看出包头市土地流转的基本概况。31.参与土地流转农户的基本特征在调查的50户农户中，参与耕地流转的农户的比例达78%，其中，流出土地农户占72%，而流入土地的农户仅占6%，未参与流转的占22%；（见表4.1）表4.1样本农户土地流转状况参与流转比例(%)参与流出农户72.00%参与流入农户6.00%未参与流转22.00%资料来源：调查数据整理调查数据显示：参与土地流转的农户具有以下特征（表4.2）：年龄结构：在参与耕地流转的农户中，54岁以下占主导地位，占58.33%，尤其以40岁到50岁为主体；需要特别指出的是，70岁老人参与流转的愿望比较强烈，主要是自己劳动能力的下降，自己经营难以获得可观的收益，但是，耕地是生活的唯一来源，又决定了不愿意轻易放弃耕地，担心生活难以为继。教育程度：在参与流转的样本农户中，发现受教育程度和耕地流转的参与度成正比，在3年（包括3年）以下，参与比率为19.44%，4到6年的为33.33%，7—9年为47.22%。而且教育年限在7到9年是耕地流转参与的主体。家庭外出打工人数：这里的统计外出打工人数是指一年以内，六个月以上在城市工作的农民。通过表4.2可以看出，即使在耕地流转以后，在六个月以上外出打工农民还是居于少数。主要基于几个原因：第一，长期以来形成固有的思维观念，农本思想影响了自身的转移；第二，农业生产面临的一个现实的问题就是农业经营者的老龄化问题，使得即使耕地流转以后也难以在城市立足；第三；季节性打工和自己保留的一部分农田能够满足家庭的基本生活。收入状况：调研数据显示，在参与耕地流转的农户中，收入在1万元（包括1万元）以下的农户占44.44%，1万元至2万元的农户占33.33%，两者共计77.77%，这是参与耕地流转的主体。而农村的现实也解释了这个问题，毛收入在2万元左右的农户，处在艰难生活阶4段，更多农民为了摆脱这种困境，把耕地进行流转，转入到二、三产业，企图改善家庭的处境。经营耕地状况：耕地经营状况通过经营耕地面积和耕地田块数来衡量。参与流转耕地的农户，自己经营耕地的面积较小，田块较分散。在土右旗，每户的田块数均在10块左右，分散的田块给耕地经营带来了额外的经营成本。在表4.2中就可以看出，耕地面积较小者，田块在5到10块是流转的主要农户。表4.2流转耕地农户的基本特征年龄结构教育程度打工人数收入状况经营耕地面积耕地块数结构（岁）比例（%）年限（年）比例（%）人数（人）比例（%）毛收入水平（元）比例（%）耕地面积（亩）比例（%）块数（块）比例（%）25-3911.11=319.44050.00=1万44.44=1040.63=514.2940-5447.224-633.33130.561万-2万33.3310-2031.255-1064.2955-6938.897-947.22216.672万-3万16.6720-309.38=1021.43=702.7810-12032.78=3万5.5630-403.13————————=130=40————4015.6————资料来源：调查数据整理2.样本农户耕地流转的方式、流转耕地的类型根据调查资料可知，包头市农户土地流转途径还处于低级阶段，主要以农民自行流转为主。但农户迫切希望土地流转能够有根为规范的流转形式。调查显示，目前土地流转主要方式是在集体主持下，农户自源协商进行流转；此外还有小部分私下转出，占16.67%，主要发生在亲戚和朋友之间。表4.3样本农户耕地流转比例耕地流转途径比例(%)私下转出；16.67在集体主持下，与其他村民自愿协商；80.565其他2.77资料来源：调查数据整理流转的耕地有71.05%农民一般认为是“好地”，土壤质量良好，正常的农业生产年景，可获得的相对较好的收益。但是，包头市地理区位的影响，农业基础设施配套差，导致流转的耕地难以获得可观的收益。所以进行流转，流转后，大户或者龙头企业改善农业生产条件，提高了耕地的产出率。表4.4样本农户流转耕地的类型流转耕地类型比例(%)好地71.05中等地23.68下等地5.27资料来源：调查数据整理3.耕地流转收益状况耕地流转以后，粮食直补一般归耕地的原承包户。耕地流转由于流入主体的不同而形成一系列的差别，可大致分三类。其一是耕地流入龙头企业，流入龙头企业一般租金价格较高，每年租金一次付清，期限较长，有合同为依据；其二是流入种田大户，由于经济实力的差距，租金一般低于龙头企业，但远远高于农户私下流转，租金采取分期支付；第三类是农户的私下流转，租金低，无合同依据。根据对流转以后，农户收入状况的调研，48%的农户认为流转以后收入提高，24%的农户认为流转前后收入相差不多，但是，他们认为，流转以后，解放了劳动力，增加了农业的隐形收入。表4.5耕地流转前后收益对比对比比例(%)流转后收益高48.006一样24.00流转前收益高28.00资料来源：调查数据整理4.耕地流转管理根据调研资料，在农户间自行转让的，一般不签订书面合同，只是一些口头约定；但是，如果流转给种田大户或者是农业龙头企业，种田大户或农业龙头企业为了保全自己的利益，积极和农民签订耕地流转协议，但是，协议往往由企业来制定，农民处在弱势的地位。关于流转合同是否经有关机构进行审查，随机抽样对农户进行调研，有48.57%的农户知道自己的合同经过村集体或村委会审查，而不知道和没有审查的达51.43%，这说明在耕地流转过程中，必须进一步完善管理，保护好农民的利益。表4.6耕地流转管理是否审查比例（%）审查48.57未审查42.88不知道8.55资料来源：调查数据整理1，包头市现行土地流转的主要特点1.从流转做法看，以自发协商为主。流转过程中，转包、互换的方式都是由转出户与转入户自行协商进行，且多是分散、小规模流转。出租的方式则多是由各乡镇政府或村社进行协调，召开相关承包户会议，充分征求承包户意见，在大多数承包户同意的基础上协商进行，并且大多数结合退耕还林、农业综合开发、等政策项目进行流转。2.从流转期限看，以短期为主。流转过程中，大部分转包的期7限一般都是一年一议，或者是未明确期限，或者是种一季算一季，原承包户随时都可以收回。3.从流转用途看，以种植经济作物为主。流转过程中，出租、转包基本上都是种植经济作物。而流转到龙头企业的，一般进行农业综合开发。4.从流转对象看，以当地农户为主。流转过程中，转包、出租的接收者基本上都是本村社的农户，只有小部分是村外的农户的。三，包头市耕地流转主要模式包头市耕地流转的模式主要表现为两种类型，其一是业主制类型，即种田大户+农民工型或者叫业主+农民工型；其二是公司+合作社+农户型，即农民组织合作社，通过合作社进行耕地流转给龙头企业，由龙头企业对耕地进行耕种。1.种田大户+农民工型各个农户在村集体的组织下，经农户协商统一，统一转包给经营大户。种田大户(即有能力进行农业经营的个人)有偿取得农民的土地承包经营权后，对土地进行整理、改良，从事效益好、科技含量高的农业项目，实现土地的成片规模经营开发。其运行机制是:图4.1业主制模式运行机制对于这种运行机制可以简单概括为：家庭承包、大户承租、产业支撑、农民转型；其核心就是在稳定农地承包权不变的前提下，将耕地承包权和经营权分离，农民享有耕地承包权，并通过转让耕地经营权获取租金，同时农民在大户那里打工取得打工收益，使农民收入大幅度增加。但大户经营使得农民对自己的承包地没有自主经营权，大户和农民之间只是一种雇佣关系，这种模式富了大户，农民获得的只8是短期收入，没有自我积累能力，从长远来看农民就不能扩大再生产，那么农民的未来收益就不能得到保障。种田大户+农民工型的发展并不是规模越大越好，必须要引导种田大户量力而行，发展适度规模经营，避免贪大求洋，乱摆摊子。目前包头市对耕地流转都是采取扶持的政策，但这样会使业主对政府产生一定的依赖性，使其借土地之由向政府要钱，从中渔利。特别是一些大的种田大户，其资金大部分来源于国家财政投资，一旦没有了国家投资，这些种田大户是难以支撑下去的。这种运营机制的最大优点就是能够保证耕地性质不改变，时刻接受农民的监督，有利于促进农业生产。缺点就是农