我国教育支出的现状和改革方向分析

我国教育支出的现状和改革方向分析“百年大计，教育为本。”教育事业是关系到国计民生的大事，教育的投入水平与发达程度也常常是衡量一个国家国民素质、文明程度、综合国力的重要标准和尺度。在知识经济飞速发展的今天，作为基础产业的教育，正日益扮演着一个越来越重要的角色，它对国家和地区发展的促进作用比以往任何一个时代都更加明显。而教育事业的发展离不开国家的大力支持，离不开充分的政府教育投入，离不开合理有效的政府教育资金配置。在今年的两会上，教育改革成为会议期间的热点话题之一。“教育资源分配不公”，“教育投入不公平”，“向偏远地区倾斜教育投入”，“扩大教育投入规模”等的呼声不绝于耳。这亦表明，尽管近年来我国财政性教育支出的绝对数额在逐年上升，教育支出占国民生产总值的比例也呈上升趋势，但我国财政教育支出确实还存在着总量不足、结构不合理等问题。一、政府教育支出的必要性一)教育是一种不完全市场下的准公共产品教育是集消费的排他性、一定竞争性、拥挤性和正外部性等特征于一身的准公共产品。作为一种准公共产品，市场是不能有效供给的，若将教育全部推给市场去运作，在市场失灵的情况下，必然会给教育带来灾难性的损失，直接影响国家和社会的稳定发展。我们可以透过不完善的人力资本市场来看待这一问题：假设资本市场是完善的，并且教育是一种有回报的人力资本投资，那么受教育者为何不通过向资本市场借款去上学呢?分析其原因在于，人力资本市场是一个不完善的资本市场。这一点在高等教育中表现得尤为突出：在这个市场中，没有个人或机构原意为投资对象作担保，并且由于该项投资的收益大小受个人的性格、健康、机遇等因素的影响较大，人力资本投资的回报是不确定的，因此，私人的信贷机构一般不愿冒如此之大的风险为他们提供教育贷款，这就使得那些没有存款或者低收入家庭的青年人无力接受高等教育。鉴于此，引导、规范、教育健康快速发展，肩负起提供教育经费投入的主要责任主体，应该是政府。二)教育具有正外部性在微观经济学理论中，有一个概念叫作“外部性”。美国经济学家曼昆对外部性做了这样一个定义：“当一个人从事一种影响旁观者福利、而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性(externality)。如果对旁观者的影响是不利的，就称为‘负外部性’，如果这种影响是有利的，就称为‘正外部性’。在存在外部性时，社会对市场结果的关注扩大到超出市场中买者与卖者的福利之外，它还要包括受到影响的旁观者的福利。”教育不仅是一种消费，同时也是一种投资。作为一种准公共产品，教育也具有一定的正外部性：首先，教育丰富了人们的知识，提高了人们的劳动技能，增强了人们在谋生过程中的竞争力，这些都有助于全社会劳动生产力的提高和综合国力的增强，有利于国家的经济增长，从而使全社会受益；其次，随着教育程度的提高，人们的法律知识、道德修养都得到普遍提升，人们会更加遵守社会公德，从而使得犯罪率下降，社会更加安定，社会治安成本下降。经济环境更加优化；最后，教育作为一种统治工具，为政治教育提供了很好的途径，当权者可以借助教育使公民树立起符合自己阶级利益的人生观和价值观，使公民更易于管理，政治更加稳定。(三)教育力求公平富裕家庭在子女教育支出方面显然具有更高的支付能力，经济发达地区也因财力雄厚得以在教育方面率先步入“小康”；而寒门子弟很可能因为无力承担教育费用而失去接受教育的机会，经济欠发达的贫困地区也往往受到财政资金短缺的影响，对财政性教育支出力不从心。由于收入分配不均而导致的教育机会不均，很可能会再次导致收入不均，继而形成“穷人的孩子永远是穷人”的恶性循环，使得弱势群体、贫困地区的人们失去对社会整体公平的信心。“教育公平”也因此成为今年两会期间的热议话题之一。鉴于此，基于社会公平的视角，贫穷的孩子应该有平等甚至优先享受政府财政教育支出服务的权利，而政府也必须通过公共政策的倾斜，加大财政教育支出的扶持力度，尽力改善我国财政教育支出的结构。二、我国财政性教育支出的现状及主要问题一)财政性教育支出总量不足自实施科教兴国战略以来，我国对教育的战略地位认识逐步提高，中央及地方对教育的重视程度显着上升，各级财政部门对教育的支出迅速增长，然而从相对水平来看，我国财政性教育经费的投入总量与预期相比仍然存在明显缺口。近年来，随着我国GDP的迅速增长，财政收入占GDP的比重也逐年上升，而同时期财政性教育支出占财政支出的比重不升反降，从最高峰年的20．69％降至2006年的15．7l％。财政性教育支出未能同步于经济增长或者优于经济增长，经济高速增长的结果是政府更快速地集中大量社会资源，履行政府职能，但并未形成对教育的有利投资和支持，反而是作为教育接受者的个人和家庭承担了更重的教育成本。虽然国家对教育的投入在总量上不断增加，但相对于国家经济实力的增强，教育支出的相对规模还是偏小，财政性教育支出占GNP的比重严重偏低，且增长速度缓慢。虽然1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中明确指出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，二十世纪末达到4％”的目标，1995年也把4％目标的具体实施策略“三个增长”写进了《教育法》。但遗憾的是，有关法规在实践中并未得到贯彻落实，4％的目标迄今为止也未能实现。从1991年到2006年，16年时间里，财政性教育支出占GNP的比重只增长了O．15％，即使到2006年，这一比重也只有2．98％，未曾突破3％，更与4％预期目标相去甚远。而事实上，％的比例只是20世纪80年代发展中国家的平均水平。据1999年世界科技发展报告》统计，教育支出占GDP的比重，世界平均水平为5．5％，发达国家在6％以上。美国更是高达7．7％，成为世界上教育经费支出最高的国家，从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。另外，韩国、加拿大等国家超过了6％，甚至达到7％。在发展中国家，教育支出占GDP的比重平均水平也有4％栩。据国家统计局数据，1995—2006年，国家公共产品性质的高等教育中起辅助作用。但我国的实际情况却本末倒置，政府在教育支出结构上存在严重的缺位和越位现象。从表l我们可以看出，三级教育的事业费支出差距在逐年缩小，并且已由2000年的高等教育、中等教育、初等教育生均支出递减顺序转变为中等教育、高等教育、初等教育生均支出递减顺序。这与我国近几年来全面实行九年制免费义务教育和加大对中等职业教育，尤其是农村中等职业教育的财政投入是分不开的。虽然自2002年以来，政府加大了对基础教育的投入，对高等教育的投入也有所下降，教育财政支出中行政管理费12年间增长了6．60倍。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4．7l％，2006年上升到18．73％。远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、法国的6．5％以及美国的9．9％。2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加l000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。而在2009年，中央财政安排在教育方面的支出虽然达到历史最高点的近1981亿，但这也只是行政事业公用经费的1／4不到[4／。教育的低投入必然带来其低产出，最终会造成教育水平的下降，资金的短缺也会导致大量人才流失，这些都不利于国民整体素质的提高和我国经济建设的发展。二)财政性教育支出结构不合理．三级教育财政性教育支出分配比例不合理。根据公共产品理论，政府应该在具有纯公共产品性质的义务教育方面起主导作用，在具有准支出的级差有所缩小，但初等教育阶段的经费投入仍然严重不足。而事实上，多项研究结果均表明，初等教育的外部性是最强的，投资回报率最高的，教育支出应该根据这种特点在三级教育上进行合理分配。国际上也是根据这一特点普遍加大对初等和中等教育的支出。我国在三级教育上的财政性教育支出分配不合理导致了基础教育上财政性教育经费投入不足和高等教育上财政性教育经费投入过剩，这种状况不利于初等教育、中等教育和高等教育三者的协调发展，更不利于教育公平的实现。城乡之间财政性教育支出结构不合理。我国城市和农村的二元社会经济结构导致城乡之间义务教育发展的严重失衡。多年来，我国农村财政性教育经费投入不足一直制约着农村义务教育的发展。国家统计局2005年、2006年提供的相关数据显示：2004年，我国农村普通初中、小学在校生分别占全国普通初中、小学在校生总人数的48．93％、65．61％，分别是城市学生的2．83倍和．03倍，但是农村普通初中、小学的财政性教育经费投入只分别占到总投入的49．96％、62．81％。随着2007年全面推行的农村义务教育免费政策和2008年全国范围内城市义务教育阶段学杂费全免政策的实施，免费义务教育全国城乡一体化格局已初步形成。但是，政府仅仅是负担了义务教育阶段中小学生的学杂费，财政性教育经费并没有对农村义务教育在师资、基础设施、教学条件等其他方面进行重点资助和扶持。从整体来看，我国农村的义务教育水平还是很低的，与城市相比仍然很落后。城市和农村的财政性教育支出不均衡导致城乡义务教育发展水平的差距不断拉大，严重影响到农村义务教育事业的发展和教育公平的实现。区域之间财政性教育支出分配不均衡。我国幅员辽阔，各地区间的社会经济发展状况存在着较大差异，财力状况也大相径庭，加之各地方政府对教育的重视程度不一致，导致不同地区的财政性教育投入差异悬殊。2006年，我国东部省区平均国家财政性教育经费总额为266．61亿元，中部为168．亿元，西部为172．23亿元，东中西部财政性教育经费支出额之比为1：0．63：0．65，其中最高的广东．02亿元)是最低的西藏(26．34亿元)的20．倍，财政性教育支出的地区差异之大可见一斑。从我国现行的政府管理体制来看，中央政府只在宏观上掌握教育事业的发展方向，进行总体规划和决策，以及对少部分部属大学进行管理；而大多数的教育事权都从属于地方政府，包括对基础教育的直接管理和大部分的高等教育管理。从财政分权体制来看，我国实行的是一级政府一级预算的财政制度，上级政府无权直接干预地方政府的财政预算，而只拥有对下级政府进行财政转移支付或监督指导的权利。因此，地方的教育支出主要是由当地政府提供财政支持。而由于我国中、东、西部经济发展水平的差异较大，直接导致其财政性教育支出的较大差异。而中央财政对此又缺乏足够的横向平衡与协调能力，导致教育经费支出的地区差异更显突出。三、调整我国财政性教育支出的对策建议一)加强教育事业的制度建设与立法监督工作我国财政性教育支出在总量、结构等方面的一系列问题，从根本上来说是由于制度、法规的缺失和不完善造成的。因此，要使财政性教育支出得到可靠保证，就必须从制度、法规建设上着手，进一步健全和完善教育立法，建立健全教育制度体系。首先，要以法律的形式明确国家财政性教育经费的数量指标，即分别确定中央和地方各省市自治区直辖市应承担的财政性教育经费指标，并根据实际能力与需求，对教育经费实行最低限额的规定。关于这一点，在今年的两会期间，有一些代表委员也提出建议，将《教育经费法》的制定纳入议事日程，以确保各项教育经费目标的如期实现。．其次，要加强对教育执法的监督工作，凡是财政教育经费投入未达到法律规定指标的单位，均予以相应的惩罚，以保证教育经费的有效投入和有效使用。二)扩宽财政性教育经费来源，增加教育经费总支出近年来，我国财政性教育经费支出一直维持在教育支出总量的80％左右，因此，增加国家财政性教育支出就成为增加教育总支出的关键。虽然今年初刚刚出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(公开征求意见稿中已明确指出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％”，但这只是一个目标规划，而政府的公共财政能力是有限的，具体要如何增加财政性教育支出，从根本上来说还是应该拓宽教育经费来源，建立多元化的筹资机制。发行教育公债，专款专用于教育事业。与政府的其他支出有所不同，教育经费支出不仅是一种消费，同时也是一种投资活动。它可以提高受教育者的整体素质，并最终促进经济和社会的发展。在政府的教育经费支出中，有一项是教育基本建设投资，包括建造