工程建设程序法律制度案例

第二章工程建设程序法律制度【案例1】圆明园防渗工程环境影响评价一、事件始末2005年3月22日，兰州大学生命科学研究院客座教授张正春参观圆明园时，发现园内正在进行大规模铺设防渗膜的工程。由于担心铺设防渗膜将破坏圆明园的整体生态系统和古典园林风格，张正春立即将此事告知媒体。经媒体报道后，圆明园防渗工程引发极大的争议。3月30日，海淀区政府组织专家召开论证会。随后，环保局、文物局、水务局等多家部门相继卷入争论之中。对于质疑，圆明园管理处认为防渗工程方案是经过反复论证的。据测算，圆明园开放区湖底年渗漏量近700万立方米，如果想要保持常年1.5米的水深，用于购买环境用水的资金每年将达两千余万元，南水北调后于购买环境用水的资金将更高。圆明园管理处组织相关单位和专家组深入研究、论证，制定了《圆明园水资源可持续利用规划》及圆明园节水灌溉工程、雨洪利用工程、东部湖底防渗工程、内湖补水工程等四个项目建议书及可行性研究报告，最终选定了东部湖底防渗工程方案。2004年1月7日和1月17日，圆明园的环境整治工程得到了国家文物局和市文物局的正式批复，湖底防渗工程就是圆明园的环境整治工程中的一项。此外，圆明园管理处辩称防渗工程不会影响环境。防渗工程范围主要集中在重点景区的湖底，只做底层防渗，不做侧防渗，保持有部分侧渗量，以保护原有的驳岸遗址和沿岸植物的生存环境。在防渗工程的技术处理上，采取了复合土工膜防渗技术，可以栽植水生植物，以保持良好的水生生态环境。此外，对防渗后的湖面，将采取有效措施进行水质处理，并对水生植物、动物及微生物菌种加以培养和维护，从而达到圆明园水面自身的生态平衡。对于圆明园管理处的说法，北京地球纵观环境科普研究中心主任李皓博士给予了评价。认为防渗工程讲给圆明园带来三大灾难：灾难一：圆明园水系是圆明园的“命根子”，破坏圆明园的水系等于要了圆明园的“命”。圆明园可持续发展和生态平衡已经接受了几百年的历史考验，园林水系和外部水系、地下水系的沟通是最重要的“生态流”。湖底防渗会彻底破坏园林固有的水系结构，把圆明园的“活水”变成“死水”。一园死水与园林草木相隔绝，园林树木将面临严重干旱而大片死亡；由塑料包裹的一潭死水将成为一个相对缺氧的环境，大量厌氧微生物所排放的有毒气体，对于水底土壤中的生物群落、水生生物、动物和游园的人们也是一种危害。灾难二：北京市上游水口的水源涵养功能将被削弱，圆明园和北大、清华的生态环境质量将受到重大影响。圆明园的湖水渗漏是圆明园、北大、清华一带海淀区生态环境的救命水，如果湖底防渗完成，圆明园过去300多年所形成的植物、动物、水生物共存的生态链条将遭到破坏，这对北京北部的生态都可能造成不可逆转的影响。灾难三：将彻底破坏“天人合一”的意境，圆明园那种“浑然天成”、“自然天真”、“恬淡清雅”的美学感受将荡然无存。3月30日，国家环保总局环境影响评价司有关负责人表示，圆明园湖底铺设防渗膜工程至今未进行建设项目环境影响评价，属擅自开工，应该立即停止建设，并依法补办环境影响评价审批手续。该负责人说，圆明园湖底防渗项目是在国家重点文物保护单位内开工建设的，环境敏感程度高，环境影响特殊，并且受到社会各界的广泛关注。按《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在批准该项目环境影响评价报告书之前，应由环保总局组织听证会，征询有关单位、专家和公众的意见。4月13人，国家环保总局举行了防渗工程听证会，引起了媒体和社会的广泛关注，在央视东方时空调查中，58%被调查者希望通过本次听证会，最后达到撤掉防渗膜，恢复原生态的结果。新浪网的听证会实录有超过400人参与评论。与会代表及公众在接受采访时表示，希望能加强环保领域的公众参与。听证会结束后，网上的评论还滚滚如潮。一位网友说：“我们终于看到，公众参与由口号式的倡导，终于开始落地了。虽然这种听证还有待完善，而且在一个讲求要建立法制社会的国家，它来得有点迟，但还是终于来了。这是值得鼓掌的一件事。”中国农业科学研究院博士生导师姜文来说，国家环保总局以圆明园整治工程为契机，举办一场别开生面的听证会，在中国环境影响评价史上具有划时代的意义。圆明园作为全国重点保护单位，世人关注，民众对其整治工程了解更加迫切，对其进行听证，走出了中国民众参与环境保护的最大的一步，必将对中国环境影响评价及环境保护产生极大的深远影响。国家环保总局副局长潘岳表示，今后与公众关系密切的重大工程，还将举行环境影响听证会。二、案例评析环境影响评价是国家实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展的重要措施，也是工程建设项目可行性研究审批之后，开工建设之前的必经审批环节。《环境影响评价法》第16条指出，“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”可见，任何建设项目都应通过环境影响评价程序，只是随项目类型、复杂程度等不同，环境影响评价的程序严格程度不同而已。《环境影响评价法》第21条规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。圆明园防渗工程这样的项目，不仅影响周边居民用水、生活，影响周边水环境，而且具有较大的社会影响，符合征求公众意见的项目范围。圆明园防渗工程案后续的专家咨询、听证会、勒令停工等处理措施，都是对前述工程建设程序缺乏的一个弥补。既使如此，还是体现了整个社会对环境保护的重视和意识、保护手段的进步。【案例2】瀛丹大厦无施工许可开发预售案一、基本案情1999年，重庆瀛丹物业（集团）有限公司（简称瀛丹公司）在新牌坊开发新建渝北瀛丹大厦，2000年11月因故停工。2002年7月，景浓荣经人介绍，认识了瀛丹公司总经理张瀛丹，谎称自己有资金可以投入瀛丹大厦。经过商谈，当月26日，景以内江市第四建筑有限公司的名义与瀛丹公司签订了《瀛丹大厦联建合同书》。甲方瀛丹公司委托乙方以工程承包的形式修建工程，建成后，乙方得房57%；乙方办理施工许可证和预售房许可证。合同签订后，瀛丹公司为尽快施工，同意景以内部认购等方式销售瀛丹大厦房产，允许其刻制、保管、使用瀛丹公司的合同章、售房财务专用章各一枚，用于房产销售和产权登记。另外，瀛丹公司还向景提交了“重庆渝北瀛丹大厦”立项的批复等相关文件，等待景履行合同。景不能向相关部门提供建设资金证明，无法取得施工许可证，但他却在没办理相关手续的情况下，开始对外销售瀛丹大厦的房产。瀛丹公司发现后，于2003年11月在重庆市多家媒体上刊登声明，解除与景及其公司的合作关系，并要求返还其刻制、使用的瀛丹公司的合同专用章和售房财务专用章等物。而从2003年10月至2005年8月，景将瀛丹大厦的部分房产销售给了29户业主，收取售房款506万余元，且据不说明钱款去向。案发后，景于9月归案。二、案件审理庭审中，景的辩护律师称，景的行为并未构成诈骗罪，也不构成其他任何犯罪。在该案中，景并没有以非法占有为目的。他销售房屋，也是一种代理行为，且是以瀛丹公司的名义销售的，并不是以他本人的名义在销售。景也从来没有隐瞒自己并无资金投入瀛丹大厦建设的事实。另外，购房人并没有被欺骗。根据检方向法庭提交的购房人证人证言表明，购房人在签订合同前，都被告知无预售许可证，是内部销售。购买了房屋的29位业主得知景涉嫌合同诈骗一案要开庭，纷纷来到法庭，旁听该案的审理。据业主张女士称，29位业主中，有部分业主是全额付款的，另有部分业主交了部分房款或交了定金。购房者中，有点家庭条件相当困难。没想到，购房都两年了，房屋至今还没修好。购房的29位业主纷纷表示，他们希望能早日拿到房屋，搬进新家。瀛丹公司的法律顾问称，在这个案件中，瀛丹公司其实也是受害者。早在2003年11月，瀛丹公司就登报声明，解除了与景的合作关系，景却仍然有瀛丹公司的专用章，向市民销售。张律师认为，景的行为是典型的诈骗。三、案例评析1、无资质施工，售房应追究哪一方的责任？在工程建设项目实施过程中，有一些必经程序，是由政府有关部门控制，有助于保护社会公共利益的。这些程序包括公共项目可行性研究报告审批、建设工程规划许可、建设用地规划许可、土地使用许可、环境影响评价、施工图审查、施工许可、房屋拆迁许可、房屋预售许可等。这些程序不办理导致了法律纠纷或对第三方财产的损失，未办理相关手续的单位要承担法律责任。本案中，瀛丹公司于内江四建签订的《瀛丹大厦联建合同书》本质上是施工承包合同，其中瀛丹公司是建设单位，内江四建是承包商。而我国《建筑法》、《城市商品房预售管理办法》规定，办理施工许可证、商品房预售许可证都是建设单位的任务。瀛丹大厦在合同中约定由乙方办理施工许可证、商品房预售许可证，是不合法的；也不能以此合同推卸自己无证施工、预售的法律责任。2、内江四建是否不承担责任？实际上，瀛丹公司是与内江四建签订的联建合同，而景正是以内江四建的名义承揽工程的。如果内江四建实质上未承担施工任务，这种行为就构成了“借用资质”，即俗称的“挂靠”。有关建设行政主管部门可依据《招标投标法》等法律，追究内江四建的行政责任。3、景与瀛丹公司在预售中的关系景在房屋预售时是得到了瀛丹公司许可的，并且持有瀛丹公司的合同专用章、财务专用章。景在实际上是以瀛丹公司名义预售房屋，构成了“表见代理”。因此，购房人可直接追究瀛丹公司的责任。景的无证预售行为是瀛丹公司知情的，且实际上得到了瀛丹公司的许可，故不构成诈骗罪。4、购房人如何讨回公道？购房人作为善意第三人，也是房屋销售中的弱者，应有明确的维权渠道。应该说，这起案件中，瀛丹公司是主要责任方。由于其无证施工、无证预售，购房人可要求退房，瀛丹公司应退回房款并赔偿相应损失。至于瀛丹公司在2003年11月公告与景解除合同关系后的损失，是可以向景追偿的。【案例3】贵州省电子联合康乐公司不服贵阳市城市规划局拆除违法建筑行政处理决定案原告：贵州省电子联合康乐公司被告：贵州省贵阳市城市规划局一、基本案情1992年8月初，原告欲在贵阳市主干道润金北路南端西侧修建一幢儿童乐园大楼，向贵阳市城市管理委员会和云岩区城市管理委员会提出申请。市、区城管会分别签署了“原则同意，请规划局给予支持，审定方案，办理手续”的意见。原告将修建计划报送被告审批。原告在被告尚未审批，没有取得建设工程规划许可证的情况下，于8月23日擅自动工修建儿童乐园大楼。同年12月9日，被告和市、区城管会的有关负责人到施工现场，责令原告立即停工，并写出书面检查。原告于当日向被告作出书面检查，表示愿意停止施工，接受处理。但是原告并未停止施工。1993年2月20日，被告作出违法建筑拆除决定书，限令原告在3月7日前自行拆除未完工的违法修建的儿童乐园大楼。原告不服，向贵州省城乡建设环境保护厅申请复议。贵州省城乡建设环境保护厅于4月7日作出维持贵阳市城市规划局的违法建筑拆除决定。在复议期间，原告仍继续施工，致使建筑面积为1730平方米的六层大楼主体工程基本完工。上述事实，经庭审调查核实，原、被告双方均无争议。二、法院审理贵阳市中级人民法院经审理认为：原告新建儿童乐园大楼虽经城管部门原则同意，并向被告申请办理有关建设规划手续，但在尚未取得建设工程规划许可证的情况下即动工修建，违反了法律的规定，属违法建筑。鉴于该违法建筑位于贵阳市区主干道一侧，属城市规划区的重要地区，未经规划部门批准即擅自动工修建永久性建筑物，其行为本身就严重影响了该区域的整体规划，且原告在被告制止及作出处罚决定后仍继续施工，依照《贵州省关于〈